ОПЕРАЦИЯ «АДМИНИСТРАЦИЯ»


Дмитрий АЛЕКСАНДРОВ

25 марта, находясь в своей сочинской резиденции, Владимир Путин подписал указ о новой структуре Администрации президента. Эти преобразования стали завершающими в путинской реформе власти. Реформе, растянувшейся на четыре года.

Владимир Путин начал реформировать власть под себя еще в 2000 году. Только что избранный президент провел реформу территориального управления, разделив страну на семь федеральных округов, параллельно выдавив губернаторов из верхней палаты парламента. Тогда же взял под контроль большинство федеральных телеканалов, приступил к «равноудалению» олигархов, ввел в Администрацию президента своих людей: Дмитрия Козака, Виктора Иванова и Дмитрия Медведева, чем породил слухи о скорой смене старой ельцинской команды и отставке руководителя Администрации президента Александра Волошина. В тот же период поставил вопрос о реформе правительства, ввел в его состав Германа Грефа и Алексея Кудрина.

Но… по вопросу о реформе правительства победила точка зрения премьера Михаила Касьянова о «тонкой настройке» кабинета, олигархи «равноприблизились» и стали наперебой предлагать Путину собственные экономические программы. Волошин и другие старые кадры сохранили свои позиции в Администрации президента. Правительство Касьянова из «технического» превратилось во вполне самостоятельное — пришлось формировать в Администрации специальный экономический блок для создания противовеса кабинету министров.

В 2001—2002 годах произошли только замена руководства Центробанка и завершение «построения» федеральных телеканалов (которое удостоилось резкой публичной и еще более резкой непубличной критики со стороны Бориса Ельцина). В остальном все было как при «дедушке» — путинская реформа власти застопорилась.

Острые на язык олигархи позволяли себе называть Владимира Путина английской королевой и даже, иронизируя по поводу его склонности к поиску консенсуса между противоборствующими группировками, предлагали записать в Конституции, что «президент Российской Федерации заслушивает все вопросы, но не принимает решений».

Однако наступил предвыборный 2003 год, и Путин принял решение — в отношении самого бойкого своего «собеседника», вообразившего себя чуть ли не равным президенту, — Михаила Ходорковского. Как помнит читатель, сначала уголовное дело было возбуждено против Платона Лебедева, партнера Ходорковского, затем дошел черед и до Михаила Борисовича и его холдинга «ЮКОС-Менатеп». Диалог с олигархами перешел в совершенно иной формат — «как бы не стать следующим».

Окончательно выяснив отношения с олигархами, глава государства перешел к реформе Думы, органа их торга с властью. После выборов 2003 года, на которых пропрезидентские силы получили конституционное большинство, нижняя палата парламента радикально изменилась. А затем Путин реформировал правительство, взяв его под полный контроль и сделав инструментом исполнения собственной воли. Администрация президента была преобразована последней. В прежнем виде она, так же как Дума и кабинет министров, прекратила свое существование, став просто группой помощников президента.

ПОД ПРИСМОТРОМ ВОЛОШИНА

Почему президент проводил реформы рывками, не взялся в первую очередь за преобразование своего аппарата и почему вообще проводил их именно в такой последовательности? Ответ на эти вопросы кроется в расстановке сил начала первого срока пребывания Владимира Путина на посту главы государства и постепенном изменении структуры и позиций элит, происходившем вплоть до последних выборов.

Борис Ельцин, конечно, видел в наследнике прежде всего местоблюстителя, того, кто будет решать текущие задачи в рамках политической парадигмы, выработанной во время его президентства. При этом он признавал право Путина на решительные действия и реформы (соответствующие интересам «семьи»). Именно Ельцин благословил путинскую жесткую линию в Чечне, назначив Владимира Владимировича председателем Правительства РФ, именно первый президент сделал ставку на экс-директора ФСБ, «силовика», публично бравировавшего спецслужбистскими приемами (помните, как Путин высказался по поводу доказательств против Скуратова: «Эксперты пока не подтвердили их подлинность, но подтвердят»).

И первые путинские реформы не случайно касались «построения» губернаторов. Ведь основные проблемы ельцинского президентства были как раз в сфере территориального управления. Для победы на выборах 1996 года команде Бориса Николаевича пришлось основательно умасливать руководителей регионов (как, впрочем, и олигархов). А в 1998 году, после дефолта, центр политической жизни переместился в Белый дом, где работало правительство Евгения Примакова, контролировавшее думское большинство, а также большинство заседавших в Совете Федерации. Первое большинство инициировало вопрос об импичменте Борису Ельцину, второе же молчаливо одобряло эти шаги.

Государство пошло вразнос, и только приход на должность руководителя Администрации президента жесткого и энергичного Александра Волошина позволил Кремлю вновь стать ведущим, а не ведомым в политическом процессе. Радикально реформировав Администрацию президента, сделав ее централизованной структурой, решающей задачи во всех сферах политики — от международной до экономической, Волошин принялся за наведение порядка в государственной системе в целом.

Он пролоббировал отставку политически самостоятельного Примакова, заменив его полностью подконтрольным кабинетом Степашина, а затем Путина. Благодаря новой партии «Единство», ориентированной не на элиту, а на широкие массы и внесшей раскол в губернаторский корпус, Кремлю удалось установить контроль над Думой. В этой конструкции не хватало только решительного президента.

Операция «Преемник» тоже являлась одним из проектов Волошина. Решая задачу выдвижения в качестве кандидата в президенты политика, с одной стороны, принадлежавшего к окружению Ельцина, а с другой — выражающего идеи наведения порядка и большей социальной справедливости, «семья» остановилась на бывшем первом заместителе руководителя Администрации президента, секретаре Совета безопасности РФ и директоре ФСБ Владимире Путине.

Став премьером, Путин провел жесткую операцию в Чечне под лозунгом «Мочить в сортире» и быстро стал наиболее популярной в России фигурой. Однако это вовсе не значит, что губернаторы, от которых во многом зависело голосование на местах, и олигархи, влиявшие на позицию федеральных телеканалов, пришли в восторг от жесткого кандидата в наследники Ельцина. Администрация под руководством Волошина и предвыборный штаб Путина во главе с Дмитрием Медведевым мобилизовали все ресурсы, чтобы в 2000 году гарантировать победу Владимира Путина в первом туре, обеспечивавшую второму президенту России максимальную легитимность.

Поэтому вполне логичными представляются первые шаги преемника Бориса Николаевича: укрощение губернаторов и телемагнатов. Второй президент выполнял наказ первого, фактически это были реформы Путина и Волошина.

КАК РАЗРУШИЛИ «СЕМЬЮ»

При этом и Администрация, и практически пристегнутое к ней правительство Касьянова, несмотря на то что в них работали люди Путина, были средством контроля за новым президентом, которого видели главным управляющим в интересах «семьи».

На словах смирившись с этой ролью, на деле Владимир Путин повел тонкую игру, целью которой было избавление от «семейной» опеки. Ему удалось разрушить тандем Волошин — Касьянов и перехватить контроль над «Единством».

Именно с благословения президента амбициозный Михаил Касьянов из «технического» премьера постепенно превратился в самостоятельную и весьма строптивую политическую фигуру, проводившую собственную, а не волошинскую линию в экономической политике, посягавшую и на другие сферы государственного регулирования, в том числе оборонные и правоохранительные.

Путин сознательно усиливал Касьянова, даже в ущерб собственным креатурам — Грефу и Кудрину. Окончательный разрыв между Касьяновым и Волошиным произошел в начале 2003 года после увольнения Игоря Шувалова, человека Волошина, с должности руководителя аппарата правительства.

Одновременно Путин подтачивал Администрацию президента изнутри, создав там группу своих сторонников, присматривавших за всеми внутриполитическими участками работы и напрямую выходивших на главу государства.

Параллельно шло естественное ослабление «семейной» группы. Не имея публичного политического ресурса, «семья» была вынуждена переориентироваться на политиков, таким ресурсом обладающих, и прежде всего, разумеется, на президента Путина. Ведь экономические ресурсы ельцинской элиты нуждаются в защите.

Кроме того, чиновники и политики, в отличие от олигархов, являются «свободными радикалами»: могут отстаивать то одни позиции, то другие. Конечно, не стоит преувеличивать возможности отрыва чиновников от экономических структур, тем более в нашей стране, где бюрократ на трудовые доходы просто не выживет, но сохранение властных рычагов за счет более компромиссной позиции подчас важнее.

В результате одни представители старых элит, в том числе и «семьи», — Александр Волошин, Владислав Сурков, Михаил Касьянов, Юрий Лужков, Владимир Яковлев, Роман Абрамович, Михаил Фридман, Владимир Потанин, Алексей Мордашов — фактически стали партнерами президента в реализации его видения модернизации России (правда, не все из них оказались готовы полностью разделить взгляды Путина на итоги приватизации, из-за чего такие видные персоны, как Волошин и Касьянов, ушли из властных структур). Другие же, и в первую очередь Михаил Ходорковский, приложили массу усилий для создания средств политического воздействия на президента (мощного думского лобби с участием сразу нескольких партий), поддержки главной вплоть до последних парламентских выборов оппозиционной силы — КПРФ, получения контроля над регионами.

Хотя явно в оппозиционном направлении двигался только Ходорковский и его партнеры по бизнесу, неявно подобные действия совершали (и совершают) многие олигархи. Так, КПРФ получала поддержку отнюдь не одного лишь Михаила Борисовича, а самым крупным игроком из олигархов на губернаторских выборах является раньше других покаявшийся Владимир Потанин. Весьма существенно влияние старых элит в партии «Единая Россия» (статью об этом «Единая, но разделимая» см. на с. 34).

Думается, весьма неприятным сюрпризом для Владимира Путина стало возникновение собственных политических и экономических интересов у новых элит, прежде всего у «питерских силовиков», которые активно формируют группу новых олигархов и пытаются, хотя и в завуалированной форме, например через поддержку левопатриотической оппозиции, диктовать президенту условия. Особенность чиновников, принадлежащих к этой группе, состоит в том, что они-то как раз, за исключением, пожалуй, Сергея Иванова, находятся в неразрывной связи с выдвинувшей их «корпорацией ”ФСБ”», обрастающей экономическими ресурсами и интересами. В результате выходцы из старых элит зачастую оказываются большими путинцами, чем «питерские силовики», что и объясняет сохранение первых на высоких должностях.

После того как Администрация президента начала «мочить» КПРФ, «право-левая» оппозиция сконцентрировала свои усилия на поддержке блока «Родина». Безусловно, «Родина» выгодна Путину, поскольку на ее «темном» фоне он выглядит «светлее». Однако рост популярности этого движения совершенно не в его интересах, так как провоцирует националистические и социалистические настроения и делает необходимым корректировку вектора президентской политики. По информации автора, Владимир Путин воспринял второе место «Родины» на думских выборах резко отрицательно. И не менее негативно — успехи на ранних этапах президентской кампании Сергея Глазьева, которому прочили второе место на выборах.

Таким образом, пока президент не изобрел «лекарства от нелояльности», он не мог проводить второй этап реформы власти. Поэтому первым шагом в новой волне его преобразований было получение конституционного большинства в Думе, что позволяет ему вносить любые изменения в Основной закон, вплоть до продления срока своих полномочий и отмены запрета на избрание президентом третий раз подряд. Конечно, депутаты «Единой России» зачастую связаны с теми или иными экономическими и региональными группами, но эти их связи сыграют ключевую роль только при крайнем ослаблении позиций президента.

Вторым шагом стало превращение правительства из политического обратно в «техническое» с резким сужением круга политических персон (членов правительства всего 15). А затем — вместе с ликвидированной де-факто Администрацией президента — в единую вертикаль, управляемую непосредственно главой государства.

ИНСТРУМЕНТ — В НАДЕЖНЫХ РУКАХ

Сам Путин назвал свой реформированный аппарат «инструментом для решения задач президента». С этим трудно спорить. Администрация волошинского типа времен «позднего» Ельцина — правительство де-факто, существующее в противовес правительству де-юре, — оказалась не нужна Путину: в его системе формальное правительство и реальное — одно и то же.

Контролировать формирующиеся структуры государственной власти в интересах президента, выполнять многочисленные политические спецпроекты, что было необходимо в первые годы путинского президентства, сейчас тоже нет особой надобности.

Поэтому аппарат президента теперь выстроен как группа помощников главы государства, с существенным сокращением количества управлений (ликвидированы Главное территориальное и Экономическое управления, слит ряд других подразделений) и общего числа сотрудников. Впрочем, помощниками стали бывшие заместители главы Администрации президента — все они фактически переназначены.

Кстати, большинство помощников (Владислава Суркова, Сергея Приходько, Джахан Поллыеву, Игоря Шувалова) принято считать представителями «семейной» группы. Сергей Ястржембский, с одной стороны, всем обязан Путину, с другой — по-прежнему связан с элитами ельцинского периода, что доказывает активное лоббирование его кандидатуры: он получил назначение спустя несколько дней после других помощников.

«Питерских силовиков» столько же, сколько было — двое: помощники президента Игорь Сечин и Виктор Иванов. Из «питерских либералов» остался только глава Администрации президента Дмитрий Медведев. Помощник президента Лариса Брычева в симпатиях к каким-либо группировкам не замечена. А единственная новая персона в президентском «ближнем круге» — секретарь Совета безопасности РФ Игорь Иванов имеет репутацию чиновника до мозга костей. На уровне начальников управлений и полномочных представителей президента в федеральных округах, а также различных федеральных органах изменений больше, но принципиальных нет.

Новой Администрации президента отводится роль политического штаба Путина и структуры, содействующей выполнению тех или иных его функций. При этом, несомненно, она будет осуществлять и некоторые политические спецпроекты — в регионах и центре.

Таким образом, сейчас президент полностью контролирует Совет Федерации, Думу, правительство, Администрацию президента и доминирует в отношениях с губернаторами и олигархами. При такой системе власти у Путина есть реальный шанс не повторить судьбу Ельцина при передаче власти своему преемнику и остаться фактическим лидером страны и после 2008 года.

По теме данной статьи см. также вторую часть интервью Александра Казакова.