ПУТИНСКАЯ CIVILИЗАЦИЯ

В России правители сменяются нечасто. Но почти каждый, начиная, по крайней мере, с Петра I, реформирует госаппарат «под себя».
Большинство проводимых ими бюрократических реформ мы ныне и не припомним. А самые монументальные кажутся на первый взгляд очень схожими. Только в ХХ веке вместо существовавших до революции царских министерств были образованы сначала ленинские совнархозы и наркоматы, затем сталинские наркоматы и министерства, хрущевские совнархозы, брежневские министерства…
Приход к власти Путина резкими реформами не отмечен — в течение всего первого президентского срока он оказался во многом связан договоренностями со своим предшественником. Теперь же путинские реформы начинаются.

Реформу госаппарата многие считают ключевой. Ведь именно чиновничество — своего рода промежуточное звено между принимаемыми властью решениями и их воплощением в жизнь, стратегией и ее реализацией, законом и его применением. Поэтому, несколько утрируя, сегодня (впрочем, как и прежде), можно сказать, что ведомственная инструкция в России важнее Конституции.

Бюрократическая машина формирует нашу реальную жизнь, трансформируя при этом уже существующие законы подзаконными актами. Что особенно очевидно в нашей стране, где с незапамятных времен «строгость законов компенсируется их неисполнением», а либеральное законодательство реализуется по принципу «тащить и не пущать».

К тому же в России государственные амбиции традиционно превышают возможности естественно развивающейся экономики. Страна не хотела просто жить в довольстве — она стремилась стать сверхдержавой. Отсюда и сверхзначимость государственного чиновника в экономике.

Поистине всеобъемлющим государственное регулирование было в советские времена. И именно чиновничьему аппарату, в значительной мере доставшемуся нам в наследство с тех пор, сегодня предстоит проводить собственное реформирование. А больше ведь некому.

Понятно, что любые перемены в госаппарате или даже их попытки всегда встречали ожесточенный отпор чиновников. Реорганизации же проводились, только если в стране появлялась та самая «сильная рука». Скажем, первый опыт сокращения сталинских министерств произошел всего через десять дней после смерти «отца народов». А уже на июльском пленуме ЦК компартии в 1953 году эти шаги рассматривались как проявление преступных замыслов Берии. И прежнюю систему восстановили.

Понадобилось несколько лет, чтобы укрепить власть, привыкнуть к новому лидеру и адаптироваться к новым правилам игры. Лишь затем последовала очередная реорганизация.

Для решительных действий в осуществлении современной административной реформы трудно выбрать момент лучше. И привыкание к главе государства очевидно, и укрепление властной вертикали. Местная бюрократия заключена в рамки семи федеральных округов и не станет сейчас обострять отношения с центром. Новая Дума покладиста и монолитна — небывалое единодушие депутатов при голосовании непременно войдет в историю. Действие обязательств перед старым, ельцинским, окружением закончилось. Правительство можно формировать с чистого листа.

Дело за малым: чтобы реформа была адекватна и продуманна. Сейчас она выглядит именно такой — радикальной, концептуальной и вполне соответствующей нынешним вызовам времени. Но декларативные заявления иными и не бывают. Проблема, как всегда, в их воплощении.

Административная реформа в России отличается от всех проводившихся в СССР тем, что в ней смещены акценты. В советский период у государства, управлявшего без преувеличения всем, сомнения вызвал, пожалуй, только выбор формы этого управления, заставляя метаться от одной крайности к другой: вертикаль власти или горизонталь (совнархозы), предельная детальность (свое министерство для каждой, даже самой мелкой отрасли) или ведомства-супергиганты. То есть экономика являлась предсказуемой, и предсказывало ее государство. Сталинская Конституция 1936 года содержала полный список народных комиссариатов. Госаппарат был не просто «в законе», а в Основном законе.

Совершенно иной взгляд на проблему предлагается сейчас. Почти год назад его сформулировал Александр Шохин: «Государственные органы должны регулировать процессы, а не управлять объектами». Другими словами, объекты «повзрослели» и в состоянии решить свои задачи без вмешательства государства, при необходимости объединяясь в саморегулируемые организации и отчитываясь перед исполнительной властью на другом уровне — локальных служб. Министерства же занимаются выработкой стратегии. Их политическая роль качественно возрастает.

Позиция, разумеется, достойная. Но насколько она реалистична? Опыт, идеология, образование, наконец, материальное обеспечение сотрудников госаппарата как-то плохо вяжутся со столь масштабными задачами.

В основе «чистки» функций министерств и ведомств лежат важнейшие концептуальные идеи. Это и отделение нормотворческой деятельности от систем госконтроля и надзора, и вывод «нестратегических», узкопрактических обязанностей (техосмотр, например) из госсектора в частный, и регламентирование деятельности чиновников. В общем, «черный ящик» госаппарата, когда то, что на выходе, лишь отдаленно напоминает то, что было на входе, должен стать прозрачным. А госслужащий — слугой народа. Ведь и президент на вопрос переписи: «В какой сфере общественного производства Вы работаете?» — ответил: «Оказание услуг».

Но ни чиновники, ни мы сами не воспринимаем госслужбу как Civil Service. У нас образ чиновника как вершителя судеб укоренен глубоко, причем по обе стороны чиновничьего стола.

Непосредственные разработчики реформы отводят на ее реализацию долгие годы. Так что успеет произойти и смена поколений. Одна проблема: пока мы тут реформируемся, мир готовит новые вызовы. А они, возможно, потребуют новых реформ.

Виктор ОРЛОВ, представитель Совета Федерации Федерального собрания РФ от Корякского автономного округа, первый заместитель председателя Комитета СФ по природным ресурсам и охране окружающей среды

— Необходимость смены правительства была очевидна, правда, сделать это, по моему мнению, следовало несколько раньше.

Правительству Михаила Касьянова повезло как никакому другому правительству в России. Ведь оно работало в условиях стабильной политической ситуации в стране, к нему лояльно относились в Совете Федерации и большинство депутатов Государственной думы. Это позволяло правительству проводить желаемые реформы или реформы, одобренные президентом, путем принятия соответствующих законов, без особых противоречий и конфликтов с законодательной властью.

Кроме того, в течение всего периода деятельности правительства Касьянова сохранялись удивительно высокие цены на нефть, что давало возможность ежегодно увеличивать бюджет страны как минимум на $15— 20 млрд. И здесь сказалось влияние международных факторов — политические волнения в Венесуэле, позиция ОПЕК, события в Ираке. К тому же все эти годы в нашей стране стояли достаточно мягкие зимы. Правда, несколько раз Россию постигли стихийные бедствия, но на ликвидацию их последствий потребовалось значительно меньше средств, чем обычно затрачивается в период суровых холодов. Кроме того, последние два года отличались высокими урожаями.

Все перечисленные обстоятельства работали на экономику страны, а фактически — на правительство Касьянова, которому надо было только полноценно их использовать, чтобы встать на путь стабильного развития. Этого, к сожалению, не произошло.

На мой взгляд, систему государственного управления просто необходимо реструктурировать. Если мы перейдем на управление по принципу кабинета министров, то каждый министр обязан быть полноценной политической фигурой и отвечать одновременно за серию направлений. Количество таких фигур должно быть минимальным, но при этом нельзя не принимать во внимание отраслевой профессионализм.

Число министерств и ведомств можно подсократить. Сейчас существует несколько концепций, как это сделать, но нередко они противоречат друг другу. Мне представляется, что президент, назначив премьера, определится и с позиции концептуальной, в каком именно направлении будет реформироваться структура правительства. Родственные функции могут быть сконцентрированы в одном министерстве, например функции контроля и госнадзора или же все ресурсные направления. Такая блочная структура, несомненно, более перспективна.

При новом правительстве административная реформа, безусловно, начнет продвигаться вперед. Кстати, на мой взгляд, задержка этой реформы и произошла из-за действий того правительства, которое сейчас отправлено в отставку.

Записала Елена Прогонова