ФАНТОМ РЕФОРМ


Сергей МАРКОВ, директор Института политических исследований

Тема административной реформы в последнее время приобрела новую остроту. Во многом именно из-за отсутствия прогресса в этом направлении и было сменено правительство. Президент в своем Послании Федеральному собранию в апреле 2001 года говорил об административной реформе как об одном из приоритетов, а в 2002 и 2003 годах назвал ее главным приоритетом российской внутренней политики. Сейчас, когда готовится новое президентское послание, возникает большой интерес к тому, что в нем будет сказано по поводу реформ аппарата управления и государственной службы на всех уровнях.

Повторит ли президент (в который уже раз), что административная реформа является очень важной? Или как-то обойдет этот вопрос, сделает вид, что с реформой все в порядке? Так или иначе, реакция президента в значительной степени покажет, насколько серьезно его намерение осуществлять насущные для страны преобразования.

Мне представляется, сложность реализации административной реформы заключается в том, что отношение к ней во многом техническое, в то время как связанные с реформой проблемы и противоречия носят вполне политический характер. Однако ошибочный подход является не виной людей, занимающихся подготовкой соответствующих законопроектов, а результатом выбора высших чиновников. И пока они рассматривают этот вопрос как технический, думаю, разрешить его не удастся.

РАЗ НАЛОГИ, ДВА НАЛОГИ…

Реформа аппарата управления и государственной службы не просто некая рационализация распределения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, что само по себе важно и должно быть сделано. Это прежде всего реформа российской бюрократии с целью сделать ее более адекватной стоящим перед Россией задачам и решить ряд совершенно конкретных проблем по модернизации страны.

Первая проблема — проблема коррупции. Сегодня российская бюрократия является такой иерархией, которая обеспечивает полную непроходимость каких-либо информационных управленческих сигналов. Что бы ни задавалось «сверху», «низа» оно достигает с очень маленькой вероятностью. А если никакие управленческие сигналы не проходят, мы оказываемся в ситуации, когда нет разницы между хорошей и плохой экономическими реформами: ни та, ни другая не будут реализованы в соответствии с замыслами их разработчиков.

Вторая, тоже хорошо известная проблема — сильнейшее давление на бизнес. По этой и по многим другим причинам у нас сохраняется чрезвычайно высокое фактическое налоговое бремя на экономику. Хотя формально налоги в России, как утверждает правительство, самые низкие в Европе, бизнесу, особенно мелкому и среднему, помимо официальных приходится также платить огромные коррупционные и криминальные «налоги». Поскольку российская бюрократия ко всему прочему не выполняет одну из важнейших функций государства — обеспечение защиты от организованной преступности. В результате совокупные налоги подчас оказываются просто неподъемными.

Кроме того, не решен ряд политических проблем. Ясно, например, что, если чиновник с зарплатой на уровне $200 принимает решение стоимостью в несколько миллионов долларов, разговоры о минимизации коррупции выглядят как неуместная шутка. А значит, необходимо преодолеть политические ограничения, препятствующие принципиальному повышению зарплаты части бюрократии, принимающей важнейшие решения. Но, согласитесь, очень трудно принять решение о повышении зарплат в 20 раз тем чиновникам, которых все единодушно критиковали (и часто вполне заслуженно) последние несколько десятилетий.

Другая политическая проблема —правильно определить тех, кто будет проводить реформу. Весь исторический опыт показывает, что преобразования, осуществляемые руками самой бюрократии, не могут быть эффективными.

Задавшись перечисленными вопросами, попробуем обратиться к истории, сравнить удавшиеся и неудавшиеся административные эксперименты и сделать на этой основе некоторые выводы.

ХОРОШО ЗАБЫТОЕ СТАРОЕ

Рассмотрим пять исторических примеров (начиная с ближайшего к нам по времени) удачной реформы бюрократической машины.

Первый, отечественный — это советская реформа 20-х годов. Ее главные особенности были обусловлены стремлением создать военное государство, которое смогло бы победить в Гражданской войне и выжить в неблагоприятном внешнем окружении. Кроме того, присутствовала яркая идея служения, основанная на преданности коммунистической идеологии. В короткие сроки в стране появилась мощная политическая сила — комиссары плюс, в дальнейшем, «двадцатипятитысячники», совершившие одну из важнейших реформ — реформу деревни, а также хорошая система подготовки и отбора кадров.

Второй, тоже отечественный — реформа, проведенная Петром I, которую можно сравнить с неудавшейся реформой Ивана Грозного (а позднее — Алексея Михайловича), потому что именно тогда была сделана первая в России попытка создать централизованную бюрократию, развернуть борьбу против местной аристократии и совершить некий рывок в развитии.

Однако, мне кажется, принципиальное отличие заключается в том, что Петр I осуществлял строительство институтов власти в соответствии с некой идеальной моделью, в рамках определенной общей стратегии. К тому же он опирался на совершенно особую, им же сформированную политическую силу. Наиболее характерное выражение она нашла в новой армии и знаменитых Преображенском и Семеновском полках, которые служили главным политическим рычагом и одновременно кадровым резервом. Впоследствии практически весь их офицерский корпус занял места в гражданской и военной иерархии.

Третий пример удавшейся реформы — из относительно недавнего зарубежного опыта. Это испанский опыт модернизации, связанный с попыткой построения корпоративного политического государства с тоталитарной партией в качестве его основы. Была предпринята сначала одним испанским диктатором, Примо де Ривера, в 20-х годах XX века, а потом его историческим наследником генералом Франко Баамонде, после чего произошел поворот к демократизации Испании.

Четвертый и пятый примеры — из древней европейской истории. Это реформы по установлению системы принципата и системы домината в Древнем Риме. А чтобы такое сравнение не показалось слишком экзотическим, напомню, что по многим параметрам современная Российская Федерация очень похожа на Римскую империю. Например, по численности и разнородности состава населения, по величине территории, по совмещению традиций Запада и Востока.

Сначала — об установлении системы принципата. Первую стадию реформ осуществил Сулла, вторую — Гай Юлий Цезарь, третью — Октавиан Август. Все задачи, которые тогда предстояло решить, можно свести к следующему. Основная цель — совершить переход от полиса и колоний к общему государству. В рамках этой трансформации нужно было дать гражданство провинциалам и одновременно провести романизацию и урбанизацию провинции. Затем следовало сформировать такую новую власть, которая не являлась бы властью римских родов (уже представленной в сенате и народном собрании), а стала бы общей для всего формирующегося государства.

Спустя примерно три столетия императоры Диоклетиан и Константин создали систему домината. Важнейшая политическая цель, стоявшая тогда перед ними, — унификация империи. Чтобы ее достичь, необходимо было для начала ликвидировать систему исторически сложившихся провинций.

К тому времени уже почти 100 лет Римскую империю терзала борьба самопровозглашенных императоров, приведенных к власти именно теми историческими провинциями, где они правили легионами. Дабы положить этому конец, Диоклетиан разделил свои владения на 100 округов и в отдельный округ выделил Рим, с которого не собирались налоги (некий аналог федерального округа Колумбия в США).

Следующим важнейшим этапом стало введение Константином христианства как унифицирующей религии. И это при том, что Константин Великий, являющийся сегодня одним из святых христианской Церкви, собственно, не был христианином. Всю жизнь оставаясь язычником, он фактически создал иерархию христианской Церкви и дал ей все ресурсы, какие мог. Он национализировал языческие храмы и передавал их христианам. Лишь осознав силу этой религии, Константин, уже на смертном одре, по-настоящему принял ее.

НА ОШИБКАХ УЧИМСЯ?

Накопленный в течение столетий опыт административных преобразований позволяет сделать следующие основные выводы. Удачная реформа предполагает четкое понимание цели и наличие некой конечной модели. Не пошаговое улучшение в каком-то направлении, а именно формирование модели — цели, к которой осуществляется прорыв.

Эта модель должна быть результатом не бюрократического выбора тех или иных групп, а вполне определенного общественного выбора. Его может сделать президент, монарх, диктатор или даже просто политический лидер, если он получит в свою поддержку порядка 70% голосов избирателей. В любом случае такой выбор обязан быть публичным, четко обозначенным и иметь за собой общественные группы.

Очевидно, что нельзя реформировать аппарат силами самого аппарата. Следует создать некую внешнюю политическую силу, которая сумеет с этим справиться. Должна присутствовать также сильная мотивация к проведению реформ. И это не может быть чисто экономическая мотивация, но, например, система морально-этических ценностей, предполагающая идеологию служения.

Таким образом, мне представляется, что сегодня важнейшие условия успешного осуществления административной реформы в России следующие:

  • публичное обсуждение стратегии развития страны и выбор соответствующих целей, которые должны быть достигнуты путем проведения реформы российской бюрократии, определение конкретной модели и разработка стратегии такой реформы;
  • формирование политической силы в виде правящей партии. Это не должна быть машина для голосования в Государственной думе, какой, на мой взгляд, является «Единая Россия», а политическая партия, например, по образцу партии-ордена Opus Dei («Дело Божье»). Она была создана Франко для реформирования фалангистской Испании, сыграла выдающуюся роль в ее модернизации и сохранила свое влияние доныне.

    Сейчас в России идет борьба между двумя идеологиями, воплощаемыми двумя основными аппаратными группировками. Одна группировка, которую условно именуют «семья», — это бизнес-ориентированная высшая бюрократия, другая — «питерские» — это государственно-ориентированная высшая бюрократия.

    Первая понимает бюрократию прежде всего как форму бизнеса, и отсюда проистекают идеи конкурентности, идеи открытости. Вторая видит в ней некую закрытую касту, которая служит обществу, и потому уже не столь важно, какие у чиновников зарплаты.

    Мне кажется, что в связи с общим доминированием бизнес-ориентированной бюрократии сегодня побеждает идеология, понимающая госслужбу именно как бизнес, продуктом которого являются предоставляемые за плату общественные услуги. В соответствии с этим, например, предлагается установить оплату труда госслужащих, исходя из исполняемых ими функций. Так, за некую функцию государство определяет конкретную цену. И дальше не имеет значения, как поступившие деньги будут распределяться. Их можно поделить на 1 тыс. человек, и они получат по $100, или на десять человек, и тогда они получат по $10 тыс.

    Такая идеология имеет определенный позитив, связанный с общим размыванием государственных функций, что наблюдается во всех развитых странах. Однако она столкнется и с несколькими трудностями.

    Первая заключается в том, что у общественного сервиса нет покупателя, так как этим покупателем не может быть гражданин, но только ассоциация граждан — элемент того самого гражданского общества, которое мы упоминаем в различных контекстах, но которое пока так и не сформировалось. Поэтому предпосылкой либеральной административной реформы является активная целенаправленная политика правительства и общественности по формированию гражданского общества.

    Рынок государственных услуг — это по определению рынок монополизированный. Отсюда — вторая проблема: мы видим, что государство не справляется с управлением другими монополизированными рынками, каким же образом оно будет справляться с регулированием самого себя?

    Еще одна проблема обусловлена тем, что, по моему глубокому убеждению, без внеэкономической мотивации, без восстановления принципов морали госаппарат будет давать сбои, как бы хорошо он ни был организован с точки зрения бизнеса.

    Не меньшую трудность вызывает то, что в стране пока так и не сложилась рыночная культура. По данным социологических опросов, только около 20% россиян хотят жить при капитализме, то есть иметь высокие, но не гарантированные доходы, а 80% мечтают жить при социализме и, значит, иметь доход гарантированный, хотя и низкий.

    Как доминирующая политическая культура будет взаимодействовать с идеологией государственной службы — общественного сервиса, продаваемого обществу, пока непонятно. Однако хотелось бы пожелать разработчикам административной реформы успехов в их трудном и исключительно важном для нашей страны деле. Мы им поможем, если они не будут прятаться от нашего участия, в страхе, что наши советы противоречат их конструкциям.

    СОВЕТ ВАМ И ПАРТНЕРСТВО!

    Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) России намерена создать экспертный совет с целью повышения качества осуществляемых экспертиз. Об этом заявил 18 февраля на расширенном заседании правления ФЭК председатель комиссии Георгий Кутовой. Такое решение продиктовано тем, что в последнее время участились случаи, когда эксперты проводят работы от имени ФЭК России, не согласовывая с ней технические задания. Учитывая, что экспертные работы выполняются, как правило, за счет энергокомпаний, есть замечания и по методике определения их стоимости.

    Предполагается, что задачами экспертного совета станут информационно-методическое обеспечение деятельности экспертных организаций, а также подготовка проектов порядка аттестации и аккредитации экспертов и требований, предъявляемых к экспертным заключениям. Работа новой структуры будет строиться по секциям (комитетам) по направлениям регулируемой деятельности естественных монополий: электроэнергетика, железнодорожный, морской, речной, воздушный и трубопроводный (нефтепроводный) транспорт, газовая отрасль. Членов совета планируется избирать сроком на один год.

    Кроме того, участники заседания выразили готовность образовать некоммерческое партнерство экспертных организаций и одобрили состав рабочей группы по его созданию. В нее должны войти юристы из Межрегиональной ассоциации региональных энергетических комиссий (МАРЭК), Международного российско-американского института проблем регулирования естественных монополий и ресурсосбережения (МРАИ ПРЕМиР) и аудиторско-консалтинговой группы «ЭКФИ».

    В задачи некоммерческого партнерства экспертных организаций будут входить: разработка требований по выдаче заключений и аттестации экспертов, а также рекомендаций руководству ФЭК России по их аккредитации; подготовка проектов стандартов и регламентов проведения экспертиз; обучение экспертов; организация семинаров, конференций по тематике государственного регулирования естественных монополий; разработка кодекса поведения экспертов.