Юрий АКСЁНЕНКО: ПЕРЕДАЧА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МУНИЦИПАЛИТЕТУ ДОЛЖНА НЕУКОСНИТЕЛЬНО ФИНАНСИРОВАТЬСЯ


Беседу ведет Александр Полянский, фотоочерк Сергея Ростегаева



Саратов, один из крупнейших промышленных и культурных центров нашей страны, в полной мере испытывает трудности, связанные с ситуацией, когда в современной российской государственной системе одновременно применяются и отжившие административно-командные методы управления, и новые, рыночные. Мэр Саратова Юрий Аксёненко выступает за последовательное разделение полномочий различных уровней власти как базовую процедуру в процессе административной реформы.





– Юрий Николаевич, расскажите, пожалуйста, о том, как вы стали мэром. Каков ваш главный принцип в работе?

– Я был председателем исполкома Саратовского района Саратовской области, потом, когда в стране начались перемены, меня назначили главой администрации этого района. В 1996 году я стал сначала исполняющим обязанности главы городской администрации, затем, в декабре 1996 года, был избран мэром Саратова на первый срок, а в 2000-м – на второй.

В своей работе я руководствовался и руководствуюсь таким принципом: простому россиянину неважно, какая власть решит его проблемы, – главное, чтобы они решались.

– Каковы основные проблемы Саратова, обусловленные несовершенством финансовой системы и системы власти России?

– У нас в полной мере проявляется одна из главных проблем всей нашей страны – правовая и экономическая необеспеченность отношений разных уровней власти. В результате мы выполняем массу полномочий федеральных органов и органов субъекта Федерации, а финансирования на эти цели не получаем.

Тем самым нарушаются Конституция РФ, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ и целый ряд других законов, в которых черным по белому написано, что если муниципалитет исполняет полномочия государства, то ему должны выдаваться соответствующие средства. Кроме того, по существующему законодательству передачу полномочий необходимо оформлять отдельным федеральным законом или законодательным актом субъекта Федерации.

На практике дела обстоят иначе. На этот финансовый год нам, например, требовалось 489 млн руб. для выполнения Закона о ветеранах. Выделили 74 млн, а остальное предложили искать в своем бюджете.

– Насколько я знаю, вы по этому поводу подавали в суд на субъект Федерации.

– Действительно, чтобы получить средства на выполнение Закона о ветеранах, мы вынуждены были обратиться в суд, который решил, что областная дума должна пересмотреть бюджет и выделить дополнительно 122 млн руб. И это только первый шаг.

Но ведь по каждому поводу в суд не находишься. Вот сейчас возникла проблема с ОАО Саратовэнерго : они внушают государственной власти и гражданам, что муниципалитеты задолжали за электроэнергию и тепло большие деньги и вся проблема именно в местной власти, которая не расплачивается за их услуги. Хотя на самом деле мы не имеем в необходимом объеме финансирования для возмещения энергетикам льгот, установленных для ряда категорий граждан. Причем льготы, замечу, предоставляла государственная власть, а не муниципальная.

– Недавно принят новый Закон об общих принципах организации местного самоуправления. Улучшит ли он ситуацию?

– Я активно участвовал в обсуждении этого законопроекта. В целом мое отношение к документу положительное. Он дает ответы на очень многие вопросы. В частности, сделаны серьезные шаги в решении проблемы финансирования государственных полномочий. Теперь увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникающее в результате решений федеральных или региональных органов государственной власти, компенсируется ими же. Важно и то, что размер компенсации определяется одновременно с принятием данного решения.

Однако ряд вопросов остается. В первую очередь речь идет о приведении в соответствие с новым законом всего остального российского законодательства – бюджетного, налогового и иного, а также о формировании базы подзаконных актов.

В ст. 86 Бюджетного кодекса РФ записано: если вышестоящий уровень власти принял решение, которое влечет за собой дополнительную нагрузку на бюджет нижестоящего органа, то последнему должны быть предоставлены необходимые финансовые средства. Однако конкретного механизма выполнения этой нормы не существует.

Приведу пример с теми же энергетиками. Региональная энергетическая комиссия устанавливает новые тарифы, когда финансовый год уже начался, бюджет принят. В результате требуется дополнительно для расчетов с энергетиками примерно 200 млн руб. Естественно, в городском бюджете они не заложены и где их взять – непонятно. Государственная власть, согласно существующему законодательству, обязана нам компенсировать эти затраты. Однако этого не происходит.

Кроме того, существуют определенные несообразности в самом Законе об общих принципах организации местного самоуправления. Статьи этого документа, относящиеся к разграничению полномочий и наделению органов муниципального самоуправления отдельными государственными полномочиями, в основном дублируют соответствующие нормы действующего законодательства. С принятием нового закона ничего кардинально не изменилось в таком принципиальном вопросе, как формирование финансовой базы муниципальных образований. То есть безусловный порядок финансирования выполнения муниципалитетом государственных полномочий по-прежнему должным образом не закреплен в законодательстве.

Между тем Конституция РФ устанавливает безусловное право местного самоуправления на необходимые для осуществления государственных полномочий финансовые средства. Данный конфликт норм законодательства надо в ближайшее время исправить.

– Следовательно, главная проблема, которую нужно решить сейчас, – четкое распределение полномочий между двумя уровнями государственной власти и властью муниципальной- А то получается, что местное самоуправление на рыночных принципах мы организовали, а систему управления оставили вполне советскую.

– Совершенно верно, нужно распутать клубок проблем и действовать надо по такому принципу: передача полномочий с одного уровня на другой должна обязательно предполагать финансирование или передачу источника финансирования. Мы не возражаем, если муниципалитету будет возвращаться часть налогов или разрешат ввести дополнительные местные налоги.

– Саратов – крупный промышленный центр, в рамках субъекта Федерации он является донором, но наверняка не все города и районы области могут даже просто сами себя окупать. При рассмотрении Закона об общих принципах организации местного самоуправления многие говорили о том, что границы муниципального образования должны соответствовать расположению источников финансирования.

– Я согласен, что должна быть четкая зависимость между экономикой и объемом полномочий муниципалитетов, этот принцип учтен в новом законе. Но границы муниципалитетов устанавливаются не им, а субъектом Федерации, и задача последнего думать о пропорциональности доходных источников муниципальных образований их расходным полномочиям, чтобы минимально перераспределять средства внутри той или иной области, края, округа или республики.

Но реальность такова, что есть муниципалитеты более сильные экономически, есть менее сильные, которые в части необходимых расходов должны получать компенсацию от субъекта Федерации. Источником ее являются налоги, собираемые субъектом Федерации на своей территории. В Саратовской области около 70% всех налоговых поступлений в областной бюджет дает Саратов, ему же самому остается примерно 22% от этой суммы.

В то же время у города большие расходы, требуется как минимум 7,5 млрд руб., а нам на данный момент предложено довольствоваться всего 3,5 млрд. Сейчас, правда, идет работа в областной думе, в согласительной комиссии.

Но решать ее надо как можно быстрее, ведь сейчас на федеральном уровне уже принят новый стандарт ЖКХ на 2004 год, предполагающий более высокую стоимость услуг. А значит, к 7,5 млрд руб. нужно прибавить еще 1,5 млрд, поскольку есть категории льготников, финансирование по которым региону предстоит существенно увеличить.

Льготники платят только положенную по закону часть, остальное должен выплачивать город из средств, перечисленных органами власти, принявшими решение о льготах. То, что нам выделяет на эти нужды бюджет субъекта Федерации, мы отдаем рубль в рубль.

Чрезвычайно сложная ситуация складывается по зарплате работников социальной сферы. На федеральном уровне принято решение с 1 октября 2003 года увеличить заработную плату работникам социальной сферы на 33%. Я думаю, не выполнить обязательства по ее повышению федеральный центр не имеет права.

Позволю себе повториться и еще раз скажу, что в Конституции (ст. 133), а также в действующем Федеральном законе о финансовых основах местного самоуправления говорится, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ или государственными полномочиями субъектов РФ одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий. Бюджетный кодекс

(ст. 86 п.1) говорит о том же. У нас в области принят еще и областной Закон о порядке наделения дополнительными полномочиями органов местного самоуправления Саратовской области, в котором аналогичные установления.

То есть уже сейчас есть нормы, позволяющие наводить порядок. Но нет контроля, нет санкций за неисполнение законодательства, нет, например, механизма списания необходимых средств со счетов органов, которые не перечисляют их сами.

– А как финансируется город за счет трансферта Саратовской области, перечисляемого из федерального бюджета?

– Хороший вопрос. В Минфине при расчете суммы трансферта Саратовской области потребности Саратова учитываются в первую очередь. Однако в трансферте они никак не выделены, и это дает субъекту Федерации возможность использовать его вне четкой связи с заявленными им же самим приоритетами. Причем город получает средства в виде ссуд!

– Раз нет понимания приоритетов финансирования, значит, отсутствует внятная программа развития областного центра?

– У городской администрации такая программа есть. Но, увы, многие направления вынуждены определять лишь предположительно, потому что точно не знаем, на какие средства можем рассчитывать. Тем не менее мы дали очень мощный стимул развитию малого и среднего бизнеса. Провели масштабную телефонизацию. Дело в том, что в отдельных микрорайонах Саратова практически не было телефонов. Сейчас эта проблема решена.

Кроме того, за счет частных инвестиций удалось построить 240 тыс. кв. м жилья, для нашего города это весьма значительная цифра. Сейчас мы озабочены проблемой ветхого жилья. По федеральной программе ликвидации данной категории жилья на следующий год Саратову выделено 20 млн руб., но что для нас 20 млн…

– Саратовские предприятия, видимо, неплохо себя чувствуют, если имеют возможность инвестировать в строительство жилья?

– В Саратове бизнес в принципе нормально работает. И средний бизнес, и малый, и б?ольшая часть промышленности. В лежачем состоянии Саратовский авиационный завод, несмотря на множество наработок, перспективных проектов. Руководство предприятия объясняет это недостаточно эффективной инвестиционной политикой областной администрации. В тяжелой ситуации оказались еще два государственных предприятия, причем уникальных: завод, работавший ранее в ракетной промышленности, и Радиоприборный завод, также оборонное предприятие. Остальные нашли свои ниши и успешно развиваются.

Некоторое время тому назад существовала очень серьезная проблема с объединением Нитрон . Там работало почти 10 тыс. человек. Когда у предприятия начались трудности, возникло социальное напряжение, проводились забастовки, перекрывались улицы… Сейчас это предприятие Оргсинтез компании ЛУКОЙЛ , имеющее более 5 тыс. сотрудников и высокие экономические показатели.

– А остальные люди куда делись?

– Ушли в малый и средний бизнес. Это потребовало от города принятия специальных программ по созданию новых рабочих мест. У нас 36 тыс. юридических единиц – предприятия малого и среднего бизнеса. Они обеспечивают работой около 100 тыс. человек и дают до 20% поступлений в бюджеты всех уровней.

Бизнесу сегодня нужно не столько помогать, сколько не мешать. Именно этого принципа мы придерживаемся. В каждом районе у нас есть советы директоров предприятий, в деятельности которых активное участие принимают представители городской администрации и городской думы. Для отдельных предприятий, реализующих социально важные проекты, мы установили налоговые льготы.

В Саратове создана собственная система финансовой поддержки предприятий: представившим лучшие бизнес-проекты выделяются льготные бюджетные кредиты. Проводится также конкурс Лучший предприниматель года .

Лоточно-киосковый период развития малого и среднего бизнеса сейчас уже миновал. Осуществляется, во-первых, переход к цивилизованным формам торговли – мы активно содействуем формированию оптовых и мелкооптовых рынков, в том числе во временно не занятых производством цехах заводов, открываем современную систему заправок… Во-вторых, движение идет по пути развития собственно производства, научно-технической деятельности.

– В городе, наверное, уже нужно метро?

– Пока речь может идти о нормальной организации существующей транспортной системы: электрического транспорта, автобусов и маршрутных такси. Сейчас, благодаря привлечению в данную сферу частного капитала, трудностей с перевозками в городе нет.

Однако стоит другой острый вопрос – автодороги и транспортные развязки. В 2003 году сделан первый серьезный шаг для решения этой проблемы: нам дали деньги в областном дорожном фонде. И первые результаты уже есть.

– Областной дорожный фонд – это единственный источник доходов- Частные средства не привлекаются?

– В строительстве дорог использование частного капитала пока затруднено. Поэтому мы и вышли недавно в Государственную думу с законопроектом, облегчающим привлечение таких инвестиций. Сейчас же мы вынуждены вести борьбу за финансирование из областного дорожного фонда. Парадоксальность ситуации состоит в том, что 67% поступающих в него средств собирается в Саратове, а на улучшение городских дорог практически ничего не выделяется.

– Сейчас очень популярна тема привлечения частного капитала в жилищно-коммунальный сектор. Как вы смотрите на это?

– Весьма положительно. Такого рода услуги должен оказывать частник. Но здесь, на мой взгляд, вот какая проблема: есть поставщик услуг, есть потребитель, а между ними – власть. Почему- Да потому что закон гласит: если, скажем, некий потребитель Иван Иванович Иванов – льготник и платит 50% за оказанные услуги, оставшиеся 50% должен дать бюджет. Правильно, я считаю, сделать так: потребитель платит 100%, а затем 50% этой суммы в соответствии с федеральными законами истребует у того уровня власти, который предоставил льготы или которому переданы полномочия по их возмещению. То есть во взаимоотношениях поставщика и потребителя третьего лица нет. Такую же схему можно было бы применить к адресным субсидиям.

Если установим данное правило, частный бизнес в жилищно-коммунальной сфере не заставит себя ждать. На областных совещаниях я постоянно об этом говорю, однако губернатор пока думает. Хотя что тут думать! Решение проблемы перевозок в городе за счет частников красноречиво демонстрирует работоспособность подобной схемы.

– У вас, чувствуется, есть противоречия с областной властью?

– А у кого их нет. Тем не менее городские власти противоречия никак не педалируют: все, что мы делаем, – защищаем интересы наших жителей. Выход мы видим в четком соблюдении действующего законодательства – и областного, и федерального.

– Насколько перспективной вам кажется работа в коммунальной сфере РАО Российские коммунальные системы ?

– Посмотрим. Мы поручили им обслуживать по специальному договору часть города, связанную воедино коммунальными сетями. Всех подрядчиков – на обслуживание жилья, теплотрасс, уборку улиц – стараемся подбирать на конкурсной основе.

– Какие ваши главные приоритеты как мэра?

– Это комплекс вопросов, касающихся здравоохранения, образования, спорта. Очень многое уже удалось сделать. Улучшили техническую базу родильных домов, создали уникальную систему акушерско-гинекологической помощи на базе ведущей клиники города, вся область сейчас хочет туда попасть. Серьезно улучшили противотуберкулезную помощь населению. Заново отстроили туберкулезные санатории и профилактории, особенно детские.

И конечно, вопросы комплексного развития инфраструктуры города и жилищно-коммунального хозяйства. В свое время я серьезно взялся за один из самых проблемных микрорайонов. Там не было телефонной связи, поликлиники, детского сада, музыкальной и спортивной школ, оздоровительного центра. Сейчас все это есть, нет пока только спортивного центра, но его строительство уже начато. В нем будет зал на 2,5 тыс. зрительских мест, где можно проводить соревнования на международном уровне по футболу, баскетболу, волейболу, а также помещения для секций и бассейн. Эту задачу хотелось бы решить еще в течение моего второго срока пребывания на посту мэра.