2003 №10: НА НЕФТЯНОЙ ИГЛЕ


Сергей ИГУМНОВ, кандидат экономических наук

В 2002 году из-за неопределенности с мировыми ценами на нефть бюджет впервые стал «двухэтажным»: включал безусловную и условную расходные части. Этот принцип соблюдается в бюджете по сей день.

Логика была такая: непроцентные расходы (12,5% ВВП) и проценты по внешнему долгу ($7,4 млрд) должны оплачиваться при цене нефти $17 за 1 баррель.

Чтобы расплатиться по основному долгу ($6,8 млрд), используются менее управляемые доходы, а именно: бюджетный профицит (возникающий только при цене на нефть выше $18,5 за 1 баррель), переходящие остатки на счетах казначейства, доходы от приватизации и продажи драгметаллов. Если этих средств недостаточно, используются дополнительные доходы бюджета, которые также поступали в финансовый резерв. В частности, $5 млрд из финрезерва 2001 года.

Иными словами, чтобы не подвергать секвестру социальные статьи бюджета-2002 и статьи по обслуживанию госдолга, часть расходов (от 37 млрд до 68 млрд руб.) должна была быть профинансирована во вторую очередь.

И только в случае падения цены нефти до $14,5 за 1 баррель пришлось бы прибегнуть к дополнительным мерам, в том числе, возможно, к привлечению кредита МВФ.

Такова была общая логика бюджета-2002, построенного на цене нефти $23,5 за 1 баррель. Фактически среднегодовое ее значение составило $23,7 за 1 баррель, рост ВВП — 4,1%, инфляция — 15,1%, профицит бюджета — 154 млрд руб. (1,4% ВВП), финансовый резерв — 209 млрд руб., а собираемость налогов (без учета ЕСН) — 95,4%.

Что касается бюджета-2003, то прогноз, положенный в его основу, являлся оптимистическим. Бюджет базировался на темпах роста российской экономики, которые будут выше темпов роста развитых стран. Предполагается рост производительности труда (3,3—4,1%), снижение энергоемкости (2—3%), прирост инвестиций в основной капитал, опережающий прирост ВВП (в 1,5—1,8 раза), сокращение вывоза капитала и многое другое.

В итоге бюджет-2003 был рассчитан, исходя из следующих прогнозов: среднегодовая цена на нефть марки Urals — $21,5 за 1 баррель (по оценкам экспертов, будет $25 за 1 баррель), объем ВВП — 13,05 трлн руб., среднегодовой курс рубля — 33,7 руб. за $1 (по декабрьским прогнозам, не более 33 руб.), инфляция — 10—12%, рост ВВП — 3,5—4,4%, рост промышленного производства — 3,2—4,1%.

При ценах на нефть $21,5 за 1 баррель в финансовом резерве к концу года останется 20 млрд руб. При ценах ниже $20 за 1 баррель может возникнуть дефицит бюджета. Тем не менее, чтобы ослабить зависимость бюджета от нефтяных цен, предлагалось исходить из цены $17—18 за 1 баррель, а из дополнительных нефтяных доходов накапливать стабилизационный фонд, который бы использовался в дальнейшем для снижения налоговой нагрузки.

Бюджеты 2004 и 2005 годов проектируются, исходя из цены нефти $18,5 за 1 баррель, при этом планируется отмена налога с продаж, снижение ЕСН и НДС.

СТАБИЛИЗАЦИОННЫЙ ФОНД ВМЕСТО ФИНАНСОВОГО РЕЗЕРВА

Бюджет-2004 содержит существенное нововведение — стабилизационный фонд, заменяющий существовавший ранее финансовый резерв.

Если финрезерв формировался по остаточному принципу, стабилизационный фонд будет в явном виде выделять в бюджете часть, предназначенную для смягчения проблем, связанных с возможным падением цен на нефть и пиками долговых платежей.

Дискуссия о создании стабилизационного фонда вместо финансового резерва возникла в период обсуждения проекта бюджета-2002. Поводом послужили достаточно высокие цены на нефть на мировых рынках. Еще раньше в результате благоприятной конъюнктуры в 2000—2001 годах в федеральном бюджете впервые сложился профицит «по факту» и встал вопрос о его планировании.

Основными целями создания стабилизационного фонда являются снижение зависимости российской экономики от мировых цен на нефть и выполнение бюджетных обязательств при ухудшении внешнеэкономической конъюнктуры. Кроме того, образование фонда должно способствовать перенесению налоговой нагрузки с импортозамещающих на экспорториентированные отрасли.

Концепция стабилизационного фонда бюджета напоминает так называемые норвежские фонды. Они создаются странами — экспортерами ресурсов (в частности, Норвегией) для финансирования развития экономики страны в будущем, когда ресурсы будут исчерпаны. России пока не грозит исчерпание природных запасов, поэтому цели использования фонда связаны не с отдаленным будущим, а с краткосрочным и среднесрочным периодами.

Стабилизационный фонд планируется создать 1 января 2004 года. Базовый объем его должен составить около 1,1 трлн руб. (8,7% ВВП), что примерно в пять раз больше финансового резерва на начало 2003 года (209 млрд руб.). При сохранении благоприятной внешней конъюнктуры этот объем может быть накоплен за четыре года. Основными источниками формирования стабилизационного фонда будут экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты, а также часть налога на добычу полезных ископаемых и часть профицита при условии превышения фактической цены на нефть над базовой ценой, которая будет определяться в законе о бюджете на соответствующий год (в 2004 году — $18,5 за 1 баррель). В этот фонд должны быть перечислены остатки упраздненного финансового резерва.

Положение о стабилизационном фонде войдет в Бюджетный кодекс в виде нескольких статей, а параметры фонда будут утверждаться в рамках ежегодного закона о бюджете. Управлять средствами фонда должен Минфин РФ при техническом содействии Центробанка РФ. Средства фонда будут находиться на специальном субсчете Минфина по учету средств федерального бюджета. Стратегические направления работы фонда, например инвестирование средств в валюту того или иного государства, соотношение валют и ценных бумаг, определяет правительство. Оно же должно решать, в каких случаях Минфин может использовать средства фонда для поддержки бюджета.

Основные разногласия возможны относительно расходования средств стабилизационного фонда. Минфин предлагает различать благоприятные и неблагоприятные ситуации (цена на нефть падает ниже базовой). При благоприятной ситуации средства фонда нельзя будет расходовать, пока не накопится базовый объем (то есть как минимум до 2007 года). После накопления этого объема деньги из стабилизационного фонда предполагается направлять на замещение источников финансирования дефицита бюджета, рефинансирование долга, досрочное погашение долга, а также на непроцентные расходы, прежде всего на финансирование структурных реформ, в частности военной и реформы ЖКХ. При неблагоприятной ситуации средства фонда вне зависимости от степени их накопления тратятся на покрытие образующегося дефицита.

Стабилизационный фонд не планируется использовать для снижения налоговой нагрузки. Решать проблемы налоговой реформы за счет «внешних факторов» экономически неверно: стабилизационный фонд необходим на случай финансового кризиса, как видно из самого названия (с Минфином в этом вопросе не согласно Минэкономразвития).

Дискуссионным является вопрос об использовании фонда для выплаты внешнего долга, как это планировалось еще в 2001 году, когда впервые начали говорить о создании специального фонда для сглаживания пиковых выплат по внешним долгам в 2003 году. Дискутируется также собственно размер фонда: Минэкономразвития считает достаточным 3—3,5% ВВП. Имеются опасения, что большой стабилизационный фонд, встроенный в бюджет-2004, будет означать в преддверии выборов неизбежное увеличение непроцентных расходов бюджета, так как в предвыборной ситуации Минфину РФ не удастся избежать давления.