2003 №3: Валерий Горегляд: САМОЕ ХУДШЕЕ В ПРОВЕДЕНИИ РЕФОРМ – ЭТО НЕПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТЬ


BossMag

– Валерий Павлович, многие специалисты уверены: для того чтобы обеспечить стабильный рост российской экономики, необходимо прежде всего направить усилия на развитие перерабатывающих отраслей. В выступлениях премьера Михаила Касьянова такая мысль звучит рефреном. Возникает естественный вопрос: как этого добиться?

– Далеко не все экономисты придерживаются подобной точки зрения. Есть те, кто считает, кстати вполне обоснованно, что утверждение, будто мы сможем исключительно за счет высокотехнологичной перерабатывающей промышленности обеспечить в обозримой перспективе экономический рост, является иллюзией.

Если брать ближайший период, я склонен с ними согласиться. Наивно полагать, что перераспределение ресурсов в сторону перерабатывающей промышленности в течение двух-трех лет даст существенный эффект. Если же мыслить стратегически, то, несомненно, развиваться бесконечно только за счет сырьевого сектора невозможно.

Я думаю, задача состоит в том, чтобы максимально использовать естественный потенциал роста, который мы имеем сегодня, то есть добывающие отрасли. А в дальнейшем путем проведения структурных реформ и модернизации экономики необходимо добиться того, чтобы лет через пять – десять у нас преобладала обрабатывающая промышленность.

Что для этого надо? Прежде всего максимально использовать возможности сырьевого сектора. Причем речь должна идти не о банальной перекачке экспортных доходов в обрабатывающие отрасли, что хочет взять на вооружение правительство, судя по среднесрочной программе экономического развития России на 2002-2004 годы. Представленный недавно Минэкономразвития документ на ближайшие лет десять рассматривает сырьевые отрасли только как «финансовую подушку экономики», предлагая основные инвестиции направлять исключительно в «новую экономику», в производство высокотехнологичной продукции. Но это тоже палка о двух концах: посмотрите на США: там индекс NASDAQ в ходе текущего кризиса упал гораздо ниже и быстрее, чем принятый в традиционных отраслях индекс Доу-Джонса.

Из текста проекта программы становится ясно, что перспектива экономического роста видится ее разработчикам, если говорить в общем виде, такой: мы усиливаем экспорт (понятно, что сырьевой, других возможностей у нас почти нет), наращиваем валютные доходы и перераспределяем их (с использованием различных механизмов прямого и косвенного регулирования) в обрабатывающую промышленность.

Однако ресурс сырьевых отраслей состоит не в одних только экспортных доходах. Следует добиваться расширения внутреннего потребления продукции этого сектора экономики. И потому меня, признаюсь, больше даже пугают настроения, которые сейчас бытуют в нашем ТЭКе.

– О каких настроениях вы говорите?

– Сырьевые «генералы» утверждают, что емкость российского рынка нефти не превышает 180 млн т в год. Тем не менее они собираются увеличивать рост производства за счет расширения экспорта, выхода на рынки США, стран Азиатско-Тихоокеанского региона и т. д.

Это инерционный путь развития, путь, ведущий к углублению сырьевой направленности нашей экономики. Продукция добывающий промышленности должна реализоваться в основном на внутреннем рынке.

В первую очередь это относится к продукции высоких стадий переработки. Большая часть жизненного уклада современного человека на использовании продуктов нефтеоргсинтеза. Ряд отраслей «завязан» на их применении. Но мы везем за границу нефтепродукты, а оттуда – товары, изготовленные из них. Если у нас нет хороших технологий, лучше купить их за рубежом, чтобы организовать производство на территории Российской Федерации.

Возьмем дорожное строительство. До 80% материалов, используемых здесь, – продукты нефтепереработки, тот же битум например. Россия испытывает острую нехватку дорог. До сих пор у нас множество мест, куда «только самолетом можно долететь». Но за последние годы уменьшились объемы дорожного строительства. Практически все программы заморожены, за исключением сооружения трассы Чита – Хабаровск и кольцевой автодороги в Санкт-Петербурге.

Сейчас мы занимаемся лишь поддержанием существующей дорожной сети. Кстати, строительство федеральных автомагистралей – прямая обязанность государства. Поэтому, когда Андрей Илларионов и Герман Греф говорят о необходимости уменьшения непроцентных расходов, получается ловушка.

Борясь с непроцентными расходами, мы сокращаем не только неэффективные траты, которых и в самом деле предостаточно, но и социальные расходы (то же повышение заработной платы, являющиеся, по сути, инвестицией в трудовые ресурсы и средством расширения внутреннего рынка за счет увеличения потребительского спроса). Кроме того, отказываемся и от вложений в важные отрасли, прежде всего инфраструктуру, которые во всех странах мира финансируются только таким образом – из государственного бюджета.

Комплексное использование ресурса сырьевого сектора, во-первых, огромный мультипликатор для экономики, загрузка смежных отраслей. Во-вторых, расширение рынка сбыта для продукции сырьевых отраслей. Плюс – создание инфраструктуры для бизнеса. Ведь сегодня во многих регионах он просто не может нормально развиваться. Россия не имеет единой сети транспортных магистралей. По автодороге из конца в конец страны проехать невозможно. В начале XXI века подобное положение недопустимо. Задача трассы Чита – Хабаровск, кстати, и состоит в том, чтобы соединить западные и восточные области России.

Поэтому, повторю, ошибочно делать ставку, как предлагает Греф, только на использование валютных ресурсов от увеличения экспорта. Тем более, при таком подходе возникает масса косвенных негативных моментов. Ни для кого не секрет, например, с каким трудом поддерживается курс рубля. Общеизвестны и многолетние монетарные меры по регулирования темпов инфляции. Но пожалуй, самая главная для миллионов россиян проблема – почему курс рубля стабилизируется, а цены растут. Все это происходит именно из-за экспортной ориентации экономики.

Правительство выступает за расширение экспорта, за приток валюты, тем самым подавляя отечественного производителя. В результате Центробанк обладает лишь одним инструментом поддержания стабильности спроса и предложения валюты на внутреннем рынке – валютной интервенцией. ЦБ не в состоянии сориентировать денежную политику на решение бюджетных задач, как это делается, например, в США или Японии.

Денежная эмиссия в Штатах сегодня на 65% проводится под решение бюджетных задач. Сюда входит и программа СОИ, и развитие ВПК, и модернизация базовых отраслей. Японцы вообще всю денежную политику подчинили исключительно данной цели – у них на это направлено до 95% эмиссии иены.

– А каким образом в обеспечении экономического роста могут помочь начатые недавно административная, федеративная и муниципальная реформы?

– Мы пришли к пониманию того, что главным сдерживающим фактором развития экономики сегодня является административный аппарат, точнее, административное давление государства на экономику. Как нас учили классики марксизма-ленинизма, базис должен соответствовать надстройке. Происходят какие-то подвижки в базисной части – надо изменять надстройку.

Мы лучше всех усвоили данное правило на словах и хуже всех реализуем его на деле. На XIX партконференции, помнится, додискутировались до того, что надстройка первична, и сломали ее полностью.

А мудрые китайцы пошли по другому пути. И это обеспечило стабильность системы, позволяющую проводить управляемые, осознанные, детально просчитанные экономические реформы. Когда же базисные изменения станут у них необратимыми, Коммунистическая партия Китая, по-прежнему играющая ключевую роль в управлении страной, преобразится в нечто иное, отвечающее структуре экономики, новым социально-экономическим отношениям.

У нас же все происходило стихийно. А самое худшее, на мой взгляд, в проведении реформ – непоследовательность. Лучше было бы – хоть по самому что ни на есть либеральному учебнику, но от начала и до конца, в рамках одной теории. Потому что нельзя пытаться скрещивать ужа с ежом, одновременно двигаться в разных направлениях.

Тем не менее, преобразования в стране осуществились – с большими изъянами, с отрицательными последствиями для общества и государства. А что же административный аппарат, надстройка? Вначале его, было, сломали, а потом собрали осколки старой социалистической системы, склеили их, оставив управленческому аппарату прежние, распределительные функции.

Сейчас мы наконец-то пришли к пониманию того, что теперь уже базисные изменения обогнали изменения в надстройке. Административный аппарат сдерживает развитие бизнеса и экономики в целом. По моим оценкам, где-то 2% ВВП мы теряем из-за неумелого управления. Могли бы иметь не 4%, а 6% роста ВВП, если бы чиновники не мешали. Это, кстати, еще один ресурс экономического роста.

– Вы предлагаете лишить государство управленческих функций в экономике, оставив за ним законотворчество?

– Вы, как и многие, делаете слишком радикальный вывод: государство – такое, каково оно сегодня – мешает, значит, надо убрать его влияние совсем.

В программе Грефа есть интересная цель: «повышение конкурентоспособности государственного управления». А с кем должно конкурировать государство? С другим государством? Или частным сектором?
Государство у нас одно. Это, так сказать, естественная монополия. Надо вести, наверное, речь о повышении эффективности госуправления, а не о его конкурентоспособности.

– Похоже, разработчики программы именно это и имели в виду. Вот и олигархи из РСПП на встрече с президентом говорили о том же: зачем, дескать, нам министерства, если все вопросы может решать отраслевая ассоциация или другая так называемая саморегулируемая организация?

– Это большое заблуждение. Что такое саморегулируемая организация, или СРО, для большого бизнеса? Это значит, в алюминиевой отрасли функции государства станет исполнять, например, Дерипаска. При нем будут две-три дочерние компании, и все они начнут «саморегулироваться» в пользу одного олигарха.

В моих словах нет негатива по отношению к Олегу Дерипаске – каждый предприниматель действует в интересах своей компании, это естественно. Но где же здесь интересы государства?

Саморегулируемые организации, конечно же, имеют право на существование. Более того, в российских условиях они необходимы. Но только в тех секторах экономики, где создана конкурентная среда. Скажем элементы саморегулирования возможны там, где есть активная конкуренция, на финансовом рынке например. Но и тут возможны варианты: мировые модели различны, хотя даже та, что предусматривает передачу максимальных функций регулирования рынка в руки СРО, сохраняет за государством право в любое время вмешаться в процесс рыночного регулирования. В Великобритании, где была принята данная модель, деятельность СРО оказалась подвергнута критике из-за попыток нанести ущерб интересам инвесторов, и сейчас работа на фондовом рынке в стране контролируется в основном государством.

В металлургии же, газовой промышленности, железнодорожном транспорте СРО сегодня вряд ли оправданы. Злоупотреблять таким «лекарством» нельзя. Применять его следует только там, где для этого есть условия.

Кстати, раздел программы Грефа, касающийся финансового рынка, вызывает у меня большие сомнения. Возьмем банковский сектор… Видите, никак мы не можем успокоиться, опять говорим о банковской реформе. Но что Минэкономразвития понимает под реформой?

Рефинансирование коммерческих банков ЦБ (кстати, похоже на перекладывание проблемы недостаточной капитализации отечественных банков на государство), система страхования вкладов, переход на международные стандарты отчетности, взвешенная политика по допуску нерезидентов – причем тут реформа? Это чисто технические мероприятия, и реализоваться они должны и будут в рамках существующей банковской системы.

Что нового нам предлагается, если мир не придумал ничего более современного, чем двухуровневая банковская система, которая состоит из центрального банка и сети коммерческих банков? А такую модель мы уже создали в начале 90-х годов. Зачем же себя обманывать громкими словами? Ведь в документе есть и вовсе «гениальная» фраза: «стимулировать выполнение банками функций финансового посредничества!» В переводе на русский язык это означает: давайте рекомендуем банкам быть банками. Нельзя же такое всерьез писать!

Почему каждый свой шаг надо обязательно называть реформой, даже если он ничего принципиально нового и не дает? Чтобы прогрессистами выглядеть или чтоб МВФ нас не ругал?

А к реформаторским мерам из всего, что сказано в программе о банковской системе, можно отнести лишь одно завершение выхода ЦБ и Правительства РФ из капитала коммерческих банков, за исключением предоставляющих специализированные услуги. Но это всего лишь окончание реформы начала 90-х годов.
Да и здесь прежде всего необходимо оценивать оправданность такого шага. Нельзя же везде и всюду исходить только из сформулированной авторами программы «презумпции нецелесообразности государственного регулирования», следует иногда думать и об эффективности, и об экономической безопасности государства. Надо, в конце концов, создавать возможности для развития системы в стабильных условиях, чтобы увидеть, какой же результат эти реформы дали.

– Но вернемся к административной реформе. Какой из вариантов программ вы поддерживаете: Администрации президента, Правительства РФ, РСПП?

– Я не смогу построить ответ в форме сравнительного анализа, поскольку что ни одна из этих программ пока не опубликована. Но что реформу очевидно, требуется вести с учетом нескольких факторов.

Если брать правительственный аппарат, то она должна быть связана с изменением бюджетной системы. Потому что главный инструмент, которым в условиях рыночной экономики располагает правительство, — бюджет. Сегодня он выполняет сугубо утилитарную функцию: финансирования тех или иных расходных статей. Это скорее смета расходов и доходов, нежели макроэкономический регулятор роста, содержащий в себе элементы тонкой настройки, индикаторы, обозначающие связи между микро- и макроуровнями экономики.

Структуру правительства следует перестроить под задачи эффективного использования бюджетных ресурсов и управления ими как для выполнения социальных и основных государственных функций, так и в целях стимулирования экономического роста. Набор инструментов достаточно большой. Например, определение приоритетов промышленного развития посредством системы госзаказа. В самой рыночной стране мира, в Америке, подобным образом и действуют. 30% федерального бюджета – это система госзаказа в тех отраслях, которые они определили для себя на данном этапе в качестве локомотива экономики, способного дать дополнительный импульс остальным секторам.

– Здесь немалую роль, наверное, играет и политика, проводимая Центробанком?

– Естественно. Ведь ЦБ несет ответственность не только за стабильность национальной валюты, но и за результаты экономической политики, а она определена в конкретных приоритетах, следовательно, эту политику он проводит соответствующим образом. Тогда и денежная масса формируется под задачи экономического роста, создаются эффективные каналы ее распространения. В данном случае и реформирование банковской системы ЦБ рассматривает не как техническое мероприятие, а в качестве решения приоритетных макроэкономических задач.

Это стало практикой для ведущих стран мира. В тех же США Федеральная резервная система ответствена помимо стабильности курса национальной валюты за состояние рынка труда, за создание новых рабочих мест, что уже является макроэкономикой. Потому и за уровнем учетной ставки ФРС бизнес следит более пристально, чем за заявлениями политических лидеров. Как поведет себя ставка – так ответит и экономика, причем не только США, но и мировая.

Если мы хотим поднять определенные секторы экономики, то надо понимать, что в них необходимо сосредоточить достаточную денежную массу. Значит, должны быть и специализированные банки, обслуживающие именно эти секторы экономики и получающие определенные преференции протекционистского характера: например, снижение размера ФОРа (фонда обязательного резервирования) или рефинансирование по линии ЦБ на льготных условиях, с тем, чтобы они могли кредитовать инвестиции в реальный сектор с пониженными процентными ставками.

ЦБ, думается, должен не просто следить за тем, каков объем золотовалютных резервов и курс валюты, а выполнять более сложные задачи. Тогда можно говорить о расширенном правительстве, в которое входит и Центробанк.

– А чем в таком случае будут заниматься министерства?

– Министерствам необходимо не только распределять ресурсы, но организовывать эффективное их использование. Структура правительства должна быть иной. Многие министерства, какими бы важными они нам сегодня ни казались, необходимо упразднить.

Как было раньше, да, кстати, и сейчас? Существует проблема с лесопользованием – давайте создадим министерство по лесу, с рыболовством – сформируем министерство по рыбе и т. д. Таких министерств у нас предостаточно. Но при самом уважительном отношении к любой из подобного рода проблем – это неверный управленческий подход.

Надо посмотреть, имеются ли у министерств регулятивные полномочия, функции, которые ведомство должно осуществлять с точки зрения оперирования государственными ресурсами?

А мировой опыт таков: есть система министерств, занимающихся нормотворчеством, анализом правоприменительной практики, и есть агентства, распоряжающиеся государственными финансами. Этот принцип должен быть заложен в основу реорганизации государственного аппарата и у нас.

Ведь есть уже мировой опыт – правда, пока еще на уровне эксперимента, который побуждает органы исполнительной власти экономно использовать средства бюджета: в деятельность правительственных структур постепенно внедряется принцип эффективного использования бюджетных ресурсов и возможность самостоятельного использования сэкономленных средств в будущем. У нас же бюджетная система работает пока по-старинке. Распределили средства, и твоя задача – их потратить. Год закончился, и, если ты не успел этого сделать, в следующем году сэкономленных денег не получишь. Более того, тебе сократят финансовую базу. В результате министерства заинтересованы не столько в эффективном использовании средств, сколько в успешной защите бюджетной заявки на будущий год.

– Обратимся к не менее больной теме – региональному управлению…

– Здесь тоже нужна ясность. Именно на достижение такой ясности и направлена работа по разграничению полномочий между центром и регионами, которая ведется сейчас на всех уровнях государственной власти. Другое дело, как это задача будет выполнена.

В свое время мы провозгласили федерализм основой нашего государства, так же как и демократию, а теперь, я считаю, пытаемся под сурдинку от этого отказаться, увидев, что заложенные принципы плохо работают. Заявляется, например, что федерализм в том виде, в каком он сейчас есть, нам не нужен, поскольку региональные элиты разлагаются, воруют. А потому лучше вернуться к унитарной модели. Вслух это не произносится, но процессы-то идут! Давайте все управленческие функции передадим московским чиновникам, которые менее вороваты, более добросовестны и компетентны. И ресурсы в Москве сосредоточим.

Процесс централизации, концентрации ресурсов в последние годы достаточно однозначен и очевиден. Это относится и к недропользованию, и к использованию лесного фонда и т. д. Это, наконец, касается денег и собственности, ведь процесс управления ею – важный элемент формирования доходной базы региона. А если собственность изымается на федеральный уровень, то за счет чего, спрашивается, регион должен создавать налогооблагаемую базу?

Если говорить об административно-управленческом моменте, самая серьезная проблема заключается в том, что региональная власть фактически устранена от принятия экономических решений. У губернатора и правительства субъекта Федерации остается все меньше и меньше рычагов влияния на экономическую ситуацию в собственном регионе. В их руках – не бюджет, а элементарная смета расходов, которую надлежит исполнить. Но если в федеральном бюджете есть возможность хоть какого-то маневра, причем не только по объему ресурсов, но и по инструментарию их получения, то бюджет субъекта Федерации сегодня – это по большей части смета по выплате заработной платы. Во многих региональных бюджетах до 70% составляет зарплата – учителям, врачам и т. д.

Причем решения об уровне оплаты труда принимаются в центре, а обеспечивать их приходится региональным властям – из местных средств. Объем которых все время уменьшается и из-за того, что растут отчисления из региональных бюджетов в федеральный, и из-за того, что под воздействием проводимой сейчас налоговой реформы снижается налоговая база регионов.

Выплата зарплаты – очень примитивная функция. В принципе тут и губернатор со своим правительством не нужен. Деньги могут автоматически, через казначейства поступать из федерального бюджета.
Но я хочу все же остановиться не на экономическом аспекте деятельности региональной власти, а на административно-политическом. Во-первых, не участвуя в процессе принятия экономических решений, губернатор имеет полное право переложить ответственность за последствия на федеральную бюрократию, что очень опасно для политической стабильности в обществе. Во-вторых, экономикой такого огромного государства, находящегося в разных климатических зонах и часовых поясах, просто невозможно управлять из Москвы. Мы, кстати, это уже проходили при социализме и именно из-за осознания неспособности центра оперативно и эффективно реагировать на потребности регионов от унитарной модели и отказались.

Сложившаяся ситуация, кстати, отрицательно сказывается и на инвестициях. Чтобы привлечь иностранные инвестиции на Сахалин, например, необходимо получить примерно 1 тыс. согласований в Москве. Бывает, загрузят танкер и гоняют его туда-сюда, потому что не могут определить, где находится порт приписки. А решить этот вопрос должен заместитель министра транспорта, находящийся в Москве.
Когда речь идет о крупных инвестициях, такие «мелочи» явно не в нашу пользу. Это не просто не эффективно, а губительно для экономики. Те же иностранцы, на чьи инвестиции мы так уповаем, сталкиваются с огромной бюрократической машиной, которая мешает бизнесу. Вот где главное препятствие, я слышал множество жалоб на сей счет.

Строить расчет на том, что все должно быть под контролем, – атавизм командно-административной системы. В рыночных условиях такой управленческий механизм неприемлем. Для меня вообще понятия «рынок» и «федерализм» в применении к нашей большой стране неразделимы. Но речь идет, конечно же, о настоящем федерализме. Ведь у нас и раньше существовала федерация, РСФСР называлась. Однако это фиктивная федерация, а нужна обладающая реальными полномочиями и ответственностью.

– В этой связи стоит, наверное, вспомнить и об муниципальной власти?

– Но только в той мере, в которой эта власть может быть эффективно реализована. Муниципалитет с населением около 1 млн человек и муниципалитет с 5 тыс. жителей совершенно разные структуры. А вроде бы права у всех одинаковые.

Местное самоуправление – основа демократии. Но надо понимать, чего мы в состоянии достигнуть сегодня, а что требует времени и кропотливой работы. В 1991 году, отменив КПСС и сняв памятник Дзержинскому, разве построили демократию? С местным самоуправлением то же самое. Приняли закон – и вдруг везде стало эффективным местное самоуправление? Не может такого быть.

Местное самоуправление – это не только полномочия, но, главным образом, – их подкрепление финансовыми ресурсами, которые должны быть распределены равномерно, а не механически сосредоточены в крупных промышленных городах-муниципалитетах. И еще кадры, которые будут управлять этими ресурсами. Если мы не можем укомплектовать грамотными управленцами власть на уровне субъектов Федерации, откуда в одночасье возьмем специалистов для муниципального уровня? Мне мои учителя говорили: «В управлении главное – дать поручение сообразно возможностям человека, дабы не унизить исполнителя и не дискредитировать идею». Этому принципу нужно следовать во всех реформах.

СПРАВКА «БОССа»

Валерий Павлович Горегляд родился 18 июня 1958 года в Белоруссии. В 1981 году окончил факультет ракетостроительной техники Московского авиационного института. С 1981 по 1985 год работал инженером конструкторского бюро завода «Вымпел».
В 1989 году Валерий Горегляд стал первым секретарем Тушинского райкома ВЛКСМ г. Москвы. В 1989-1991 годах – секретарь Московского горкома ВЛКСМ. С 1991 по 1994 год возглавлял туристическое агентство «Одиссей».
В 1994-2001 годах руководил аппаратом Комитета Совета Федерации по бюджету и финансам. С января 2001 года – член Совета Федерации (представляет администрацию Сахалинской области). С января 2002 года – первый заместитель председателя Совета Федерации.
Доктор экономических наук.