ГОД КОММУНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ


Игорь ШАТРОВ

Некоторое время назад стал широко употребляться термин «проблема-2003». Финансовые аналитики определяют им пик выплат России по международным долгам, приходящийся на текущий год. Технические эксперты — ожидающийся всплеск аварий и нештатных ситуаций, связанных с износом основных производственных фондов. Но похоже, есть и третье толкование.

С наступлением года «Х» более четко обозначился характер грядущих катаклизмов. Похоже, правительство сумело сформировать достаточные валютные запасы и в финансовой сфере апокалипсис нам не грозит. Откладывается он и в промышленности: ресурс оборудования российских предприятий оказался большим, чем предполагали даже самые оптимистично настроенные наблюдатели. Однако это не означает, что проблемы-2003 не существует. Изменилась ее суть: Россию ожидает череда локальных кризисов в одной-единственной отрасли — коммунальной сфере. Причем для страны это может иметь гораздо более серьезные последствия в экономическом, и в политическом плане. Ведь если что и способно поколебать сложившееся в обществе согласие, так только она, пресловутая «коммуналка».

По данным Госстроя РФ, жилищный фонд России к концу 2001 года превышал 2,6 млрд кв. м общей площади. В начале XXI века свыше 20% жилья в российских городах так и осталось неблагоустроенным. А в малых городах какое бы то ни было инженерное обеспечение отсутствует вообще в 50% домов — только стены, без намека на водопровод, канализацию, газовое или водяное отопление. 11% (более 290 млн кв. м) жилищного фонда подлежит капитальному ремонту; 10% (более 250 млн кв. м) — реконструкции. В так называемом ветхом фонде (с износом более 60%) проживает 2 млн человек.

НА ПОРОГЕ КОММУНАЛЬНОЙ КАТАСТРОФЫ

Система жилищно-коммунального хозяйства — не просто инфраструктурная отрасль экономики, а одна из ведущих по численности и объемам основных фондов: на более чем 50 тыс. предприятий трудится свыше 4 млн человек. При этом ЖКХ — крупнейшая государственная монополия. Большая часть занятых в ней работает на 10 тыс. предприятий, которые являются унитарными государственными или муниципальными.

Стоимость основных фондов отрасли около 600 млрд руб. (порядка 30% всех основных фондов). Их средний износ, по разным оценкам, от 50% до 80%. Коммунальная энергетика потребляет пятую часть электрической и около половины тепловой энергии, вырабатываемой в России. Дефицит мощностей источников тепловой энергии составляет свыше 13 тыс. Гкал/ч.

По данным Фонда информационной поддержки экономических реформ, более чем в 100 крупных российских городах вода подается в дома по графику. 25% ее теряется по пути к потребителю, а около 40% не соответствует требованиям санитарных норм. Дефицит мощностей водопроводов превышает 10 млн куб. м. По информации Госстроя, физический износ водопроводных сетей еще год назад был более 54%, объектов теплоснабжения — 56%, электроснабжения — около 70%, а в целом инженерных коммуникаций — свыше 60%. Потери в тепловых сетях достигают 30% произведенной тепловой энергии, что соответствует 65—68 млн т условного топлива в год.

Не лучше положение и с коммунальными канализационными сетями, которые очищают до установленных нормативов только 30% городских стоков. Дефицит этих сетей составляет почти 10 млн куб. м в сутки; в капитальном ремонте нуждается 17% сетей. На модернизацию сетевого тепло- и водоснабжения, по сведениям Госстроя, требуется более 136 млрд руб., энергогенерирующих мощностей — около 163 млрд руб., водоснабжения и канализации — 135 млрд руб.

В середине 90-х годов на 100 км инженерных сетей случалось до 20 аварий в год. К началу XXI столетия этот показатель возрос до 70 — на сетях водоснабжения и канализации и до 200 — на теплосетях. Для справки: в Европе среднегодовой показатель коммунальной аварийности — три происшествия на 100 км коммуникаций. Нынешняя зима имеет шанс побить все печальные рекорды. Крупномасштабный инфраструктурный кризис, связанный с массовыми авариями на объектах ЖКХ, приобретает реальные черты.

Упадок отрасли во многом спровоцирован ее устаревшей структурой, которая мало изменилась с советских времен. ЖКХ является иждивенцем бюджета. Выделяемые ему дотации превышают совокупные расходы на национальную оборону и правоохранительные органы, а тем более — на образование и здравоохранение. На эти нужды помимо федеральных средств идет от 40% до 80% средств местных бюджетов и значительная доля бюджетов субъектов Федерации. Доходит до абсурда: муниципалитетам стало невыгодно строить жилье. Новый жилой дом или социальный объект ложатся дополнительной нагрузкой на местный бюджет. Следовательно, требуется увеличение дотаций, что, в свою очередь, способствует обострению кризиса.

Поистине, медвежью услугу оказало ЖКХ вступление в силу второй части Налогового кодекса РФ. Ранее 1,5% отмененных оборотных налогов (их платили с выручки) направлялось на финансирование ЖКХ. Введенный взамен местный налог на прибыль в размере 5% относится к числу труднособираемых, так как многие предприятия работают в убыток или просто не показывают реальную прибыль. Долги же перед ЖКХ и без того росли. Местные бюджеты перечисляют не более половины положенного, а задолженность если и покрывают, то путем взаимозачетов.

ЗА НЕЛЬЗЯ ПРОТИВ

Жилищно-коммунальное хозяйство в России, по сути, остается социалистическим, признает недавно назначенный председателем Госстроя Николай Кошман. Капитал так и не пришел в отрасль. А без частных инвестиций надеяться на перемены к лучшему не приходится. Следствием этого можно считать и озвученные в конце прошлого года тем же Кошманом настораживающие прогнозы. По его словам, если в 2000 году в России было шесть так называемых критических регионов, которые с трудом пережили зиму, то в 2001-м их стало уже десять, в 2002-м — 14, а в этом году Госстрой ожидает коммунальный кризис в 18—19 регионах. Десятки тысяч людей ежегодно замерзают в собственных квартирах. Дошло до смертельных случаев, о них президенту рассказали в прямом телеэфире. И нынешние рекордные морозы тут ни при чем. Виной всему — ужасное состояние жилищно-коммунального комплекса. Руководство строительного ведомства уверено, что для предотвращения последующих кризисов необходимо срочно приватизировать и акционировать все унитарные предприятия отрасли, избавившись от социалистического наследия.

По мнению Кошмана, состояние основных фондов ЖКХ продолжает ухудшаться. Это происходит потому, что формирование муниципальных бюджетов находится в ведении местных депутатов. Популистские обещания последних — низкая квартплата, мизерные коммунальные платежи — после выборов приводят к тому, что доля бюджетных расходов на ЖКХ, в частности на капитальный ремонт, оказывается незначительной. Ничего не остается, как менять систему финансовых взаимоотношений, переводя отрасль на рыночные рельсы, считает председатель Госстроя. Трудно не согласиться с ответственным чиновником. Однако, как выясняется, слова представителя исполнительной власти в очередной раз разошлись с делами правительства.

Обвиняя местных депутатов в популизме, федеральная власть тоже не рискнула до президентских выборов взять на себя ответственность за принятие жесткого решения. Предложенные правительством и принятые в декабре Госдумой поправки к закону «О федеральной жилищной политике» носят косметический характер. Реформаторского в них совсем мало. Сохранены льготы для многих категорий населения, в общей сложности для 26 млн граждан. Переход на адресные субсидии, в значительной мере и составлявший суть реформы в процессе ее подготовки, планируется теперь не ранее 2005 года, то есть при другой Думе и, возможно, новом правительстве. Как часто говорят депутаты в предвыборный год: «У новой Думы всегда есть возможность пересмотреть решение». С себя ответственность за коммунальную реформу нынешний депутатский корпус снял.

Главное же, решено отказаться от перехода на 100-процентную оплату услуг по обслуживанию жилья. Расходы населения по-прежнему будут субсидироваться из бюджета независимо от доходов граждан. Это, конечно, не соответствует рыночному духу заявляемых реформ, зато не вызовет возмущения избирателей.

Приходится констатировать: несмотря на то что реформе ЖКХ на самом деле «стукнуло» уже десять лет (именно реформаторский, но декларативный закон «О федеральной жилищной политике» 1992 года и «улучшали» в минувшем декабре депутаты), рынка в этой отрасли до сих пор нет и, похоже, пока не будет. Сейчас на конкурентной основе предоставляется около 5% услуг, в основном по обслуживанию лифтов и вывозу мусора. В товариществах собственников жилья, которые, по мысли реформаторов, станут «мотором» перемен, объединено не более 6% граждан. А ведь они должны создать конкуренцию спроса, что, в свою очередь, повлечет за собой и конкурентные предложения на рынке коммунальных услуг.

Правда, перемены за десятилетие реформы все же происходили. И существенные. Цена коммунальных услуг за эти годы выросла в 250 раз! Причем безо всякой законодательно установленной 100-процентной оплаты.

Жилищно-коммунальной системе России требуется сейчас более 300 млрд руб. в год. Около 120 млрд руб. худо-бедно платит население. Примерно столько же поступает из бюджетов всех уровней. Остающиеся 60 млрд руб. взять негде. В эту сумму обходятся обязательства перед льготниками, которые государство решило сохранить.

Предполагается, что часть социальных расходов возьмут на себя субъекты Федерации. Регионы же, скорее всего, переложат их на муниципальные бюджеты. Такое право им даст новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Она обязывает обеспечить финансирование этих государственных полномочий в полном объеме. Правда, непонятно, откуда регионы возьмут деньги. О муниципалитетах и говорить нечего. А ведь ради улучшения их финансового положения и задумана реформа местного самоуправления.

Председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Рафгат Алтынбаев недавно обратил внимание общественности на п. 2 ст. 20 означенного закона. Есть там одно интересное положение: несоответствие законов по вопросам исполнения органами местного самоуправления госполномочий может быть последними обжаловано, но не может служить основанием для их неисполнения. Если перевести с канцелярского языка на общепонятный, то это означает следующее. Региональная власть издает закон о финансировании расходов ЖКХ из муниципальных бюджетов, однако субвенции на данные цели не выделяет (что, конечно же, является нарушением ст. 19 Закона о местном самоуправлении). Пока суд да дело, мэры обязаны покрывать расходы коммунального сектора, параллельно требуя деньги с региональных властей. И муниципалитетам ничего другого не остается, ведь замерзать будут жители их городов и поселков.

К чему может привести подобная практика, всем понятно. Пока во главу угла поставлено перераспределение финансовых потоков в пользу бюджетов того или иного уровня, а не структурные перемены рыночного характера, она будет причиной постоянных политических столкновений.

Не стоит забывать и о том, что существует тесная взаимосвязь реформы ЖКХ с другими непопулярными мерами, с которыми правительство дотянуло до предвыборного года. Имеется в виду реструктуризация РАО «ЕЭС России» и разграничение полномочий между федеральным и региональным уровнями власти и местным самоуправлением.

О связи с ЖКХ законопроекта о реформе местного самоуправления лишний раз и говорить не стоит. В статье по понятным причинам неоднократно употреблялись слова «муниципалитет» и «муниципальный». Весь воз коммунальных проблем тянет на себе местная власть.

Что касается реформы РАО «ЕЭС», то, пока не будет устранен дисбаланс тарифной политики между коммунальными организациями и энергетиками, перемены в коммунальной сфере также не наступят. Ведь в связи с климатическими условиями ЖКХ в России — это прежде всего тепло и горячая вода в домах, а уже потом вывоз мусора и чистота в подъездах.

Если и ждать перемен в коммунальной отрасли, то не раньше 2005 года. Правда, число проблемных регионов при такой нерешительности будущей зимой может увеличиться. Пройти между Сциллой социальных гарантий и Харибдой рыночных устремлений оказалось задачей не из легких.

При подготовке статьи использованы материалы справочника «Социально-экономические проблемы России», издаваемого Фондом информационной поддержки экономических реформ.

Сергей ПЛЕТНЕВ

ВТОРАЯ ЧЕЧНЯ

Весенняя сессия Государственной думы должна пройти под знаком реформ жилищно-коммунального хозяйства и электроэнергетики. Эти две реформы тесно связаны между собой — еще несколько месяцев назад Анатолий Чубайс утверждал, что без коммунальной реформы невозможна и реформа энергетики, поскольку последняя предполагает рыночные отношения в распределении энергии. Соответственно такие же отношения должны быть и в сфере ее потребления — в структурах ЖКХ. Только в этом случае удастся устранить ценовые перекосы, которые и привели жилищно-коммунальный комплекс страны к катастрофе. Однако и правительство, и Государственная дума боятся реального начала этих реформ. И неизвестно, какой больше.

К реформе ЖКХ правительство подступалось еще в 1992 году. В советское время квартирная плата граждан покрывала примерно 3% расходов коммунальщиков, остальные 97% возмещало государство. Цель реформы была ясна: с одной стороны, добиться 100-процентной оплаты жильцами электроэнергии, воды, тепла, с другой — создать конкуренцию среди организаций, обслуживающих все это коммунальное хозяйство. Предполагалось, что конкуренция повысит качество обслуживания, пробудит у эксплуатационников интерес к передовым технологиям и материалам и тем самым снизит их издержки. Мечты устремлялись и дальше: жильцы приучаются экономить ресурсы, хозяйство ведется эффективнее, тарифы снижаются — и в данной сфере празднуют победу конкурентно-рыночные отношения.

300 МИЛЛИАРДОВ — В КАНАЛИЗАЦИЮ

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2003-02В действительности реформа ЖКХ началась в декабре 1992 года по сугубо прозаической причине: у государства больше не было средств на дотации. Для снижения расходов госбюджета на содержание ЖКХ правительственная программа «Развитие реформ и стабилизация российской экономики» на 1993—1995 годы выдвинула в качестве приоритетной задачи увеличение сборов с граждан. Предусматривались переход к унифицированным тарифам на электроэнергию (включая сельское хозяйство и население) и повышение тарифов на транспорте и в жилищно-коммунальной сфере. На этой основе намечалось приступить к переменам в финансировании сектора социально-бытовых услуг. В частности, намечалось дотировать из госбюджета не коммунальное хозяйство, а непосредственно граждан, но вместе с тем и требовать с них полной оплаты расходов. Столь дерзкий «кульбит» не получился: ставки повысили, дотации не переадресовали. И как результат в 1993—1994 годах доля квартплаты в обеспечении эксплуатационных издержек возросла с 3% до 40%, а реальные денежные доходы населения упали в несколько раз.

Стало очевидно, что мало кому под силу поднять рыночные коммунальные тарифы. В то же время жилищно-коммунальный комплекс был передан в ведение региональных и муниципальных властей. И хотя федеральный центр обязался по-прежнему субсидировать его, но в пореформенные годы делал это крайне неохотно и нерегулярно.

Впрочем, существовали в неудавшейся реформе и позитивные моменты. Москва, а затем и другие регионы скопировали у «образцовых» американцев так называемые ДЕЗы (дирекции единого заказчика), прижившиеся благодаря своей сервисной универсальности.

В 1997 году по инициативе тогдашнего вице-премьера Бориса Немцова была принята концепция реформы ЖКХ, которая главными целями провозглашала достижение 100-процентной оплаты (с субсидиями для малообеспеченных) и создание конкуренции в обслуживании населения. «Ежегодно более 100 млрд спускаем в канализацию, — жаловался известный экономист Александр Лившиц. — А положение в отрасли не улучшается». Было понятно, что из-за стремительного старения водопроводных, тепловых, электрических сетей, котельного оборудования страну ожидает скорая коммунальная катастрофа. Чтобы «латать дыры» приходилось постоянно увеличивать тарифы. Однако специалисты предсказывали: положение не улучшится без капитального ремонта всего коммунального хозяйства страны.

Уход из правительства Немцова и дефолт 1998 года похоронили на время все, даже робкие, попытки преобразований. Новый этап реформ начался в 2000 году. К той поре потребности ЖКХ доросли до 300 млрд руб. Из них 118 млрд выплатило население, 121 млрд руб. нашлось в бюджетах разных уровней. Остальные 60 млрд найти так и не удалось.

ПЛАТЯТ ВСЕ!

По заявлениям разработчиков новой реформы ЖКХ (среди которых Госстрой России и Минэкономразвития РФ), цель преобразований отнюдь не в том, чтобы любой ценой добиться от населения 100-процентной оплаты воды, тепла и электричества. Главное — прийти к понятному для всех механизму финансирования важнейшего сектора экономики.

Речь идет о предоставлении единой жилищно-коммунальной субсидии (ЕЖКС) непосредственно каждому квартиросъемщику. Это примерно 130 млрд руб., которые сегодня федеральный бюджет выплачивает коммунальным предприятиям в виде дотаций. Население сможет самостоятельно управлять ими, выбирать себе в партнеры и «подпитывать» наиболее эффективные структуры. Это, по мысли министра экономического развития и торговли Германа Грефа, позволит отказаться от перекрестного субсидирования ЖКХ за счет промышленных предприятий, будет реально стимулировать энергосбережение, способствовать созданию товариществ собственников жилья.

Субсидии положены тем, кто вынужден тратить на оплату жилья свыше 22% своих доходов. Таким образом, владельцы больших квартир не смогут теперь экономить за счет государственных дотаций на электричество, воду и тепло — за лишние метры придется платить в полной мере.

Греф был вынужден признать: в ближайшие 10—15 лет не удастся достичь 100-процентной оплаты населением услуг ЖКХ. Поэтому решено остановиться на 80%, а чтобы добиться хотя бы такого результата — максимально сократить льготы для населения, сосредоточив усилия на том, чтобы платили все потребители. В данный момент в целом по стране с учетом предоставленных льгот и государственных субсидий население оплачивает около половины реальной стоимости услуг.

БИТВА ЗА ЛЬГОТЫ

Энергетический кризис, разразившийся в Приморье в 2000—2001 годах, имел последствия: с тех пор за тем, чтобы реформа ЖКХ реально проводилась, внимательно следит президент страны. Очевидно, что это обстоятельство подгоняло авторов реформы, хотя сам В.В. Путин всегда выступает за взвешенные решения. «Реформа жилищно-коммунального хозяйства, — отметил он 24 июня 2002 года, — является очень чувствительным вопросом для населения. Именно поэтому она идет такими медленными темпами». Тем не менее президент подчеркнул в том выступлении, что согласен с предложенными радикальными рецептами лечения этой застарелой болезни российской экономики.

В октябре 2002-го был отправлен в отставку руководитель Госстроя Шамузафаров. (Но очевидно, не только из-за медленного продвижения реформы ЖКХ; скорее всего, ему припомнили крайне неэффективные действия его ведомства по ликвидации последствий наводнений в Ленске и Краснодарском крае.) Комитет возглавил генерал-полковник Николай Кошман, который раньше возглавлял правительство Чечни. С концепцией реформы ЖКХ к тому времени уже определились окончательно и, несомненно, в правительстве рассчитывали, что приход человека военного склада позволит сдвинуть с места сложнейшую реформу. Журналисты иронизировали: для кабинета министров по значимости она теперь будет равна проблеме Чечни. Аномально холодная зима 2002/2003 годов, аварии на теплотрассах, замороженные поселки в Карелии, Ленинградской и Новгородской областях показали, что действительность подтверждает предсказание.

Однако в ноябре депутаты Государственной думы отказались обсуждать в срочном порядке правительственные поправки к существующему закону «Об основах федеральной жилищной политики». Им не понравился фискальный характер поправок, предусматривавших повышение тарифов на услуги и сокращение количества льготных категорий. Изобилие последних, дескать, и тормозит реформу. Речь шла о том, чтобы вообще передать возможность установления и предоставления льгот региональным властям.

Одновременно в Думе находился альтернативный законопроект, подготовленный несколькими депутатами. Он отличался от правительственного сильной социальной направленностью, конкретностью требований к органам государственной власти по ценообразованию в сфере ЖКХ. Проект предлагал, в частности, установку на средства госбюджета счетчиков в квартирах. Одна эта мера подразумевала выделение сотен миллиардов рублей. Естественно, что шансов у такого проекта не было, однако само его наличие позволяло «давить» на правительство, добиваясь уступок «в интересах малообеспеченных слоев населения».

Но кабинет министров быстро сдался. 26 ноября 2002 года вице-премьер Виктор Христенко сообщил, что работа правительства и депутатской группы не прошла даром: закон значительно улучшился. Из его прежней редакции исключено понятие 100-процентной оплаты коммунальных услуг. Отныне четко разграничены полномочия и ответственность между уровнями власти Российской Федерации за выполнение норм законодательства, связанных с коммунальным хозяйством и с отдельными категориями граждан, получающих льготы. Под влиянием депутатов усилилась социальная направленность документа. Теперь нет положения, по которому разрешалось без суда выселять за неуплату коммунальных услуг. Сохранились льготы для ветеранов труда и сельской интеллигенции; в их обеспечение региональным властям выделялись деньги из федерального бюджета.

Собственно, из-за перечня льгот продвижение закона и застопорилось. «Мы против того, чтобы сокращать количество льгот вообще, — заявил журналистам глава фракции «Отечество — Вся Россия» Вячеслав Володин. — Напротив, в новом законопроекте мы пытаемся более четко их прописать, чтобы каждая льгота была профинансирована на соответствующем уровне».

Казалось бы, согласие найдено. Но совсем неожиданно при голосовании 27 ноября 2002 года Государственная дума отклонила в первом чтении оба варианта — и поправленный правительственный, и депутатский. В поддержку первого при рейтинговом голосовании высказался 221 депутат. (Для принятия требовалось 226 голосов.)

Понимая, что победа близка, правительство использовало свои рычаги воздействия на депутатов. «Мы полагаем, что имеем право рассчитывать на понимание парламентариев, так как в этом документе, который был внесен в Государственную думу, сняты все острые вопросы, могущие вызвать беспокойство у депутатов», — заявил после голосования глава Департамента правительственной информации аппарата правительства Алексей Горшков. Он сообщил также, что правительство рассчитывает убедить депутатов вернуться к рассмотрению законопроекта в ближайшее время. И тут вдруг оказалось, что электронная система неправильно учла волеизъявление 14 народных избранников. 29 ноября проект был поставлен на голосование вновь. На этот раз его поддержали уже 244 депутата (166 были против).

Правительственный вариант, доработанный совместно с депутатами, предусматривает льготы для 24 категорий населения и равноценные субсидии тем категориям, для которых льготы были отменены.

Вполне вероятно, что ко второму чтению количество принятых поправок значительно возрастет. Так, «Яблоко» предлагает исключить из тарифов на услуги ЖКХ инвестиционную составляющую и перенаправить ее в отдельный накопительный фонд, из которого финансировать капитальный ремонт зданий и коммунальных сетей. Слишком уж непростое это дело — наводить порядок в коммунальном хозяйстве.