Игорь ШАТРОВ: ПРОДОЛЖЕНИЕ СЛЕДУЕТ?


Сергей ПЛЕТНЕВ

17 декабря, в день проведения юбилейной конференции под названием «РАО “ЕЭС России” — открытая компания», посвященной десятилетию электрического холдинга, совет Государственной думы решил отложить назначенное на следующий день второе чтение пакета законов по реформе электроэнергетики. Начало энергетической реформы откладывается предположительно до весны.

Дальше — больше. Госдумой был принят совершенно нерыночный Закон о государственном регулировании тарифов на электро- и теплоэнергию. Следует заметить, что в последнее время против такого варианта не выступало даже руководство РАО «ЕЭС». Это никого не удивило, поскольку развернулась очень жесткая дискуссия и никто уже не ожидает, что реформа получит безоговорочную поддержку депутатского корпуса.

Председатель совета директоров РАО «ЕЭС», глава Администрации президента Александр Волошин на той самой конференции публично заявил, что качество и последствия реформы важнее ее темпов. Эту фразу многие трактуют так, что реформа электроэнергетики неизбежна и чем дальше, тем большее число оппонентов будет вынуждено склониться к скорейшему принятию положительного решения. Пока же преобразования в электроэнергетике, да и в других естественных монополиях, затевать не рискнули — есть мнение, что депутатов сознательно не стали настойчиво убеждать в необходимости принятия пакета законов.

Острой темой для дискуссий реформа РАО «ЕЭС» будет оставаться, похоже, весь наступивший год. Наверняка она явится хорошим объектом для политического торга. Так что причина задержки на марше, считают многие, лежит вовсе не в экономической, а в сугубо политической плоскости.

Дело даже не в президентских выборах 2004 года, исход которых, по-видимому, предрешен. В конце 2003 года нам предстоит пережить выборы в Государственную думу. А чем агитировать потенциальным народным избранникам за собственные кандидатуры, как не противодействием проводимому правительством курсу реформ? Получив дивиденды в виде депутатских мандатов, они без лишних разговоров проголосуют за реформу. Если же случится, что законопроекты усторят нынешнюю Думу, в период избирательной кампании будет повод покозырять принципиальностью.

Принятое решение всегда можно объяснить избирателям давлением правительства и прочими подковерными интригами нехорошей исполнительной власти, а перманентный перенос сроков окончательного принятия решения представить не как торговлю, а как последовательную принципиальность. Хотя объяснять, наверное, следует другое.

Населению нужно бы рассказать о реальном положении дел в энергетическом секторе, и электроэнергетике в частности, об объективной неизбежности превращения электроэнергии из социальной услуги государства в товар и т. д. И говорить больше стоит не о последствиях принятия законов, а о результатах их непринятия.

ЭКОНОМИКА ИЛИ ПОЛИТИКА?

Реформирование электроэнергетической монополии значит для российской экономики не меньше, а возможно, даже больше, чем приватизация нефтяного сектора, потому что вектор реформы РАО «ЕЭС» направлен все же больше на внутренний рынок. Речь идет о реструктуризации инфраструктурной компании, на чьи предприятия, словно бусы на нитку, нанизана вся экономика страны. Как сказал председатель правления РАО Анатолий Чубайс, это «преобразования такой глубины и такого масштаба, что у многих они будут отнимать существующие привилегии. В подобных случаях кто-то всегда теряет преимущества в бизнесе, имевшиеся у него в старой системе». С ним трудно не согласиться.

И напротив, хочется поспорить с председателем Комитета по промышленной политике Совета Федерации Валентином Завадниковым, утверждающим, что «после трех лет публичной дискуссии к необходимости изменений в электроэнергетике все должны были быть морально готовы». А раз этого не произошло, по мнению сенатора, причина кроется в том, что «половина дискутирующих просто не понимает, в чем собственно предмет обсуждения». Думается, что все верно с точностью до наоборот: понимают и именно поэтому дискутируют.

Депутаты, похоже, в очередной раз сами себя перехитрили. Они попытались соблюсти свои сиюминутные интересы как лоббистов определенных кругов и интересы свои как парламентариев, депутатов, рассчитывающих на продление полномочий, мандат на которые они получают все же от избирателей, а не от финансово-промышленных групп.

Более свободный по положению и в выражении собственных взглядов, чем думцы, первый вице-спикер Совета Федерации Валерий Горегляд заявил в связи с решением нижней палаты, что «срыв реформы вызывает серьезную озабоченность в верхней палате парламента — если уж делать, то делать до конца». Выразил недоумение позицией Думы и заместитель министра экономического развития и торговли, курирующий энергореформу от правительства, Андрей Шаронов. Он признался, что «немного шокирован решением по поводу электроэнергетики». По его словам, «реформа электроэнергетики была и остается лидером среди преобразований, и если мы тормозим ее — это нехороший знак». Ведь состояние энергомонополии критическое.

КОМПАНИЯ ИЛИ ВЕДОМСТВО?

РАО «ЕЭС России» долгое время после своего образования, хотя и именовалось акционерным обществом, функционировало как министерство. В компании применялись административные методы управления, а электроэнергия и тепло не продавались, а поставлялись, как при социализме.

Холдинг едва сводил дебет с кредитом. В 1998 году РАО имело задолженность 218 млрд руб. при годовой выручке от продаж 220 млрд руб. В субъектах Федерации перманентно возникали кризисные ситуации. К ряду регионов: Дальнему Востоку, Камчатке, Архангельской области — прилип ярлык «критических». Это был не энергетический кризис, как его называли в СМИ, а кризис хозяйственного механизма РАО «ЕЭС». И его реформа стала не просто важной, а жизненно необходимой задачей.

Подготовленная новым менеджментом под руководством Анатолия Чубайса программа действий утверждена советом директоров РАО 28 августа 1998 года. Она предусматривала налаживание в холдинге регулярного менеджмента и коммерциализацию деятельности компании. Это должно было стать основой для последующей реструктуризации.

Новая команда управленцев начала с обеспечения контроля за расходованием средств, и в особенности прибыли дочерних и зависимых обществ; перехода на международные стандарты бухгалтерской отчетности; внедрялись стандарты бизнес-планирования, управления издержками и бюджетирования; соблюдалось казначейское исполнение бюджета. В результате РАО «ЕЭС России» вышло на 100-процентную оплату потребителями электроэнергии, которая при этом осуществляется теперь исключительно «живыми» деньгами (см. рис. 1). Практически повсеместно удалось решить проблему неплатежей за электроэнергию и тепло. Исключение сегодня составляют лишь ряд районов Северного Кавказа.

После того как было налажено управление финансовыми потоками холдинга, появилась возможность увеличить производство электроэнергии, спрос на которую начал возрастать. В 1992—1998 годах выработка электроэнергии ежегодно падала, а в 1999—2001 годах возросла с 602 млрд до 626 млрд кВт•ч. При этом численность персонала холдинга за три года сократилась с 668 тыс. до 664 тыс. человек. Стоит отметить, что в 1993—1998 годах численность персонала ежегодно увеличивалась.

Результатом внутренних преобразований оказались и видимые потребителям перемены. 2001—2002 годы прошли практически без энергетических кризисов в регионах, даже на ставшем притчей во языцех Дальнем Востоке. В РАО в этот период занялись борьбой с издержками. В 71 региональной энергосистеме и на 29 федеральных электростанциях были введены программы управления издержками. Их реализация позволила в 2001 году сократить издержки на 12,3 млрд руб., в 2002 году, по предварительным данным, экономия составила около 10 млрд руб. Такая стабилизация финансово-экономического положения РАО «ЕЭС» создала предпосылки для реструктуризации компании, демонополизации и либерализации рынка электроэнергии.

РОСТ ИЛИ ВЗЛЕТ ТАРИФОВ?

По мнению заместителя председателя правления РАО «ЕЭС» Якова Уринсона, «реформа электроэнергетики будет иметь значимые макроэкономические последствия, одно из которых, наиболее часто обсуждаемое, это ценовое воздействие на всю российскую экономику». С начала рыночных преобразований и либерализации цен в 1992 году энерготарифы в России повышались медленно, поскольку регулировались государством. Однако после кризиса 1998 года снова снизились. Осторожный их рост возобновился в 2000 году (см. рис. 2). Вместе с тем они по-прежнему не только намного меньше в сравнении с принятыми в так называемых развитых странах, но и ниже, чем у соседей по СНГ. Это приводит к негативной динамике энергоемкости ВВП России и не способствует финансовой устойчивости предприятий электроэнергетики.

История последнего десятилетия показывает, что заниженные энерготарифы не могут до бесконечности служить инфляционным якорем и поддерживать конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей. Слишком велика в этом случае опасность фатального отставания страны от среднемировых стандартов и в экономическом, и в технологическом отношении. Отсюда вывод: рост энерготарифов в нашей экономике в ближайшие годы неизбежен. Другой вопрос, каким он будет?

Ответ на него зависит от многих факторов, в частности от общего инфляционного фона в экономике; от того, как изменятся цены на газ, уголь, другие ресурсы, потребляемые энергетикой; как в цене на электроэнергию станут учитываться расходы на инвестиции и развитие. Последний фактор немаловажен. Многие десятилетия в российскую энергетику вкладывало только государство, капитальные вложения для предприятий отрасли были бесплатными. Эти средства не требовалось инвестировать и окупать из собственной прибыли, а потому цены на электроэнергию и тепло их практически не включали.

В нынешней экономической ситуации искать инвестиционные ресурсы для энергетики в бюджете страны бессмысленно. У государства имеется большое количество других, не самоокупаемых общественных расходов, начиная от обороны страны и заканчивая социальной сферой. Цена на электроэнергию обязана учитывать инвестиционную составляющую. И должна стать такой, чтобы частный инвестор мог окупить вложенный в объект энергетики капитал и получить с него причитающийся ему доход. Это означает, что в ближайшие три-четыре года неизбежен рост энерготарифов примерно в два раза (см. рис. 3).

Именно необходимость принятия непопулярного решения и останавливает депутатов. Ведь они, по определению, строят свою кампанию на прямо противоположных, популистских решениях. Не углубляясь в дебри экономического анализа (см. рис. 4), думцы утверждают, что рост энерготарифов ударит по промышленности и населению. Однако цены на сырье для электростанций растут независимо от желания депутатского корпуса.

Повышение тарифов в результате реструктуризации энергетической монополии, по всем прогнозам, будет существенно меньшим по сравнению с тем, которое произойдет в случае отказа от оной. После либерализации рынка электроэнергии заработает конкуренция. Генерирующие мощности будут загружаться обратно пропорционально стоимости производимого ими киловатт-часа, что в результате приведет к уменьшению цены конечного продукта. Примеры того, как это происходит на практике, дают и дальние, и ближние соседи России. В результате дерегулирования рынка электроэнергии тарифы там после непродолжительного всплеска вновь опускались до практически дореформенного уровня (см. рис. 5).

Сдерживание роста, а затем снижение тарифов будет сопровождаться, во-первых, сокращением нерыночного сектора экономики, во-вторых, стимулированием и реальным уменьшением издержек во всех ее отраслях, повышением инвестиций в энергосбережение и, наконец, монетизацией доходов населения. Все это как раз и приведет к повышению темпов социально-экономического развития страны благодаря увеличению внутреннего спроса.

Как считает научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин, жесткость дискуссии вокруг реструктуризации РАО «ЕЭС» связана именно с тем, что реформы в электроэнергетике — передний край рыночных преобразований. Экономист утверждает, что «нерыночный сектор в российской экономике составляет сегодня примерно 50%. Здесь нет конкуренции, а значит, стимулов для развития и инвестиций, что является тормозом для дальнейшего продвижения реформ в целом». По его мнению, если так будет продолжаться и дальше, нам грозит опасность по-прежнему «питаться» в основном продукцией экспортных отраслей.

При этом Ясин соглашается с тем, что трудно решить проблемы тарифов в электроэнергетике, перехода на рыночные цены и организации конкуренции, если не будет продвижения в других секторах. Речь, по его словам, идет в первую очередь о необходимости реформ в газовой промышленности, поскольку энергетика потребляет большое количество газа в качестве топлива, и в жилищно-коммунальном хозяйстве, а также, естественно, о реальном увеличении доходов населения.

Утверждения трудно оспариваемые. Реформирование энергетической монополии невозможно оторвать от аналогичных преобразований в других сферах экономики. То же жилищно-коммунальное хозяйство, используя низкие да к тому же и регулируемые государством тарифы, крайне нерационально расходует колоссальные средства. Все это в итоге ложится бременем на плечи населения, которое вынуждено оплачивать из своего кармана высокие издержки. С подачи депутатов Госдумы подобные процессы, к сожалению, продолжатся и в текущем году.

Ясин считает, что последующие шаги, в значительной степени стимулированные реформой электроэнергетики, должны привести к серьезным и не во всем безболезненным сдвигам. В ближайшее время остро встанет вопрос перевода крупных потребителей на оптовый рынок, в связи с чем произойдет снижение тарифов для промышленных потребителей. Что, в свою очередь, обострит проблемы региональных властей, поскольку им придется решать вопросы оплаты энергии, газа и коммунальных услуг населением. В то же время создание приватизированных негосударственных генерирующих оптовых компаний будет означать сокращение доли государства примерно на 5—7%, что станет важным шагом в развитии рыночной экономики. Это в перспективе. Но начать реструктуризацию РАО «ЕЭС России» Госдума в прошлом году так и не решилась.

В статье использованы материалы конференции «РАО ”ЕЭС России” — открытая компания», проходившей в Москве 17 декабря 2002 года.

БОЛЬШАЯ РЕФОРМА

Главный довод, которым оперируют сторонники реформы по Чубайсу, состоит в том, что производственные мощности в электроэнергетике неотвратимо стареют. За десять лет РАО «ЕЭС России» ввело в строй 207 энергоблоков суммарной мощностью 11, 2 тыс. МВт. Для сравнения: за последнее десятилетие советской власти было введено в строй 50 тыс. МВт, а общие мощности РАО составляют более 1,5 млн МВт.

В то же время в России начинается массовое выбытие основных энергетических фондов, построенных в 50—60-х годах. Как утверждает председатель правления РАО Анатолий Чубайс, специалисты подсчитали, что если процесс обновления основных фондов будет идти такими темпами, как сейчас, то он завершится только через 250 лет. Правда, пока ситуация смягчается тем, что падение промышленного производства в стране привело к избытку энергетических мощностей, и таким образом создался небольшой запас. Но эти мощности также стареют и работают неэффективно.

Сейчас стоимость электроэнергии у нас уже практически сравнялась со среднемировой — около 2 центов за киловатт-час, несмотря на то что, к примеру, цена газа на российском рынке в десять раз ниже, чем в Европе. Однако старение мощностей и повышение стоимости этого вида топлива неизбежно приведут к тому, что цена электроэнергии будет расти. Поэтому выход видится только в том, чтобы преобразовать большую часть электростанций в частные предприятия, создать рынок электроэнергии, привлечь инвестиции и реструктурировать отрасль.

Минэкономразвития предлагает разделить РАО «ЕЭС России» на десять крупных генерирующих компаний, Федеральную сетевую компанию (ФСК), диспетчерскую компанию и сбытовые организации. Десять оптовых генерирующих компаний (ОГК), из которых шесть созданы на базе тепловых электростанций, а четыре — на базе гидроэнергетики, будут вырабатывать электроэнергию и поставлять ее крупным потребителям (по долгосрочным контрактам) и на свободный рынок.

Инфраструктуру этого свободного рынка обязано поддерживать некоммерческое партнерство — Администратор торговой системы (АТС). Здесь электричество смогут приобрести частные оптовые покупатели. Оно пойдет по магистральным распределительным сетям, ответственность за которые возложена на ФСК, полностью принадлежащую государству. Затем эстафету перехватят мелкие розничные продавцы, по местным сетям они доставят электроэнергию предприятиям ЖКХ и населению. При этом средние и крупные потребители будут выбирать, у кого они купят энергию и кто им ее доставит. А те, кто занимается оптовой перепродажей, получат возможность строить свои частные сети, способные конкурировать с уже существующими.

В ОГК войдут в основном крупные федеральные электростанции, находящиеся в различных субъектах Федерации. У них не будет региона ответственности.

Одним из главных принципов реформы является равнодоступность к сетям. Диспетчеризация и передача электроэнергии останутся монополизированными, неконкурентными, принадлежащими государству. Конкуренция появится в сфере генерации и сбыта электроэнергии, а также между ремонтными и другими сервисными компаниями.

Серьезная проблема, возникающая при этом, — как разделить активы между государством и акционерами. Сейчас государству принадлежит около 52% акций в головном холдинге, а в ряде АО-энерго оно не имеет и блокирующего пакета. Переговоры продолжаются до сих пор. Миноритарные акционеры выражают недовольство действиями менеджмента РАО: пользуясь тем, что стоимость акций сейчас низка, в энергохолдинге идет продажа активов, причем иногда за бесценок. Правда, в РАО «ЕЭС» утверждают, что избавляются от нерентабельных активов, являющихся избыточными. При этом нет прямой зависимости между рыночной стоимостью электростанций и стоимостью их акций.

Несмотря на то что противников у «плана Чубайса» достаточно много, они разобщены и действуют несогласованно. После того как президент России, по сути, отклонил предложения рабочей группы президиума Госсовета под руководством Виктора Кресса, посоветовав ему искать компромисс с Минэкономразвития, у них не стало и альтернативного проекта. Поэтому сейчас и советник главы государства Андрей Илларионов, и лидер думской фракции «Яблоко» Григорий Явлинский, и многие другие депутаты Государственной думы сконцентрировали свои усилия на критике существующего документа, надеясь затянуть его принятие и по ходу дела внести некоторые коррективы.

Собственно, вся критика сводится к тому, что не представляется возможным просчитать последствия столь масштабной реформы и соответственно оценить связанные с ней риски. Неизвестно, смогут ли расчлененные компании обеспечить надежный уровень энерго- и теплоснабжения, так как им необходимо вкладывать большие средства в ремонт оборудования. Неясно, насколько возрастут тарифы на электроэнергию, существующий разброс оценок колеблется от двух до пяти раз. Ведь будет отменено перекрестное субсидирование, когда за счет промышленных предприятий поддерживается низкий тариф для населения.

Не очевидно и то, что в отрасль пойдут инвестиции, — после ликвидации РАО рыночные механизмы реально заработают только через несколько лет. Для привлечения средств в этот критический период менеджмент энергетического монополиста предлагает создать специальный фонд гарантирования инвестиций, но правительство никак не может решиться на подобный шаг.

А пока, по заявлению Анатолия Чубайса, происходит скупка акций некими влиятельными лицами, заинтересованными в контроле над отраслью. В РАО «ЕЭС» считают, что сырьевыми олигархами, которые хотят получить блокирующий пакет холдинга в преддверии реорганизации. Энергетики обвиняют тех, кто срывает законодательное оформление реформы и тем самым ее тормозит, фактически в подыгрывании крупному капиталу, поскольку откладывание начала реформы снижает стоимость акций РАО «ЕЭС России».

По расчетам Чубайса, для того чтобы приобрести 25-процентный пакет акций, сегодня необходимо $600—700 млн. Несколько крупных алюминиевых и металлургических олигархов в состоянии позволить себе такую роскошь. Если они выкупят блокирующий пакет, есть вероятность того, что реформа РАО пойдет по совершенно другому пути. Правда, подобные прогнозы можно рассматривать как форму давления на депутатов, по крайней мере так их оценивает Андрей Илларионов, подозревая, что в скупке участвует и менеджмент самого энергохолдинга.

Пока же ясно одно: высшее руководство государства не хочет торопиться с реформой энергетики и поэтому дает депутатам карт-бланш на существенное улучшение ее качества.