«В сфере недропользования в России действует колониальная модель»


Сергей ПОПОВ

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-12Причины неэффективности работы добывающих компаний, считает директор по науке Агентства управленческих технологий, профессор Высшей школы экономики Сергей Попов, кроются в существующих уже многие годы неверных представлениях о месте, которое должен занимать сырьевой сектор в экономике государства, и о ситуации на мировом энергетическом рынке.

(Беседу ведет Игорь Шатров, фото предоставлены С.В. Поповым.)

— Сергей Валентинович, федеральная власть озабочена ситуацией в недропользовании: нефтяные компании, по мнению премьер-министра, нерационально используют имеющиеся в их распоряжении месторождения, на рынок не приходят иностранные инвесторы. В чем причины такого положения?

— Мировая экономика не заинтересована в увеличении добычи нефти. Из засевшей глубоко в мозгах мифологемы, будто существует неограниченная потребность в этом энергоносителе, делаются неверные прогнозы.

Первый заключается в том, что нефть можно продавать до бесконечности. На самом деле нефть можно продавать только в том объеме, в котором она востребована. Ни о каком росте добычи и речи не идет. Все в курсе ситуации с ОПЕК, с мировыми ценами. И неспециалисту ясно, что увеличение добычи в нынешней ситуации не ведет к увеличению прибылей. Поэтому не приходится ожидать, что компании бросятся на поиски новых нефтяных месторождений.

Второй прогноз — о том, что к нам в нефтянку придут западные инвестиции, — также ни на чем не основан. В мире существует множество мест, где прибыльность и эффективность инвестиций в нефтедобычу гораздо выше.

И последнее, самое странное предположение — будто сырьевой сектор сможет вытянуть остальную экономику. Сырье стоит дешево, и, если пройтись по цепочке, станет видно, что эффективность возникает не на стадии добычи, а на этапе конечных продаж. Причем продаж не сырой нефти, а продукции, произведенной из углеводородного сырья — бензина, пластмасс и изделий из них.

Эти ложные прогнозы поддерживаются добывающими компаниями, стремящимися сбыть сырье. Именно они подтолкнули власть к созданию ныне действующей в России системы налогообложения, когда продавать сырье выгоднее, чем перерабатывать. Конечную продукцию вывозить сложно и дорого — «попадаешь» на большие налоги, если начинаешь заниматься переработкой.

Такая ситуация не только в нефтяном, но и в лесном секторе, и во многих других. Это одна из колоссальных проблем, которую не обсуждают, замалчивают. Продать, пусть дешево, но сразу — вот цель.

Еще один момент. Нефтепродукты в значительной мере используются на внутреннем рынке. Следовательно, прибыль должна оставаться в России. Западным инвесторам это ни к чему, так что если они и придут, то на очень специфических условиях, только если для них вложение капитала сюда станет более выгодным, чем в арабские или латиноамериканские страны. У нас выгодное размещение полученных прибылей сейчас обеспечить практически невозможно. Отсюда — идея СРП.

Очень странная, надо сказать, идея. Такая форма взаимоотношений инвестора и государства приемлема и имеет хоть какой-то смысл, когда расшатана денежная система. Суть СРП в том, что свою часть прибыли компания берет не деньгами, а продукцией — нефтью. По сути, это юридически узаконенный «откат» товаром. Весьма примитивная форма экономических отношений для XXI века.

Подобная конструкция возводится тогда, когда не удается наладить эффективный денежный сбыт товара. Она нерыночна по определению. В период экономических передряг в России ее «продавили» в правительстве и Думе крупные нефтяные компании. Для них тогда это был более или менее надежный механизм превращения товара в деньги.

— Поэтому иностранные компании не выстроились в очередь для участия в СРП?

— Конечно. Однако государство постепенно отходит от представлений о сырьевом секторе как локомотиве экономики. Не рассчитывает оно в будущем и на какие-то гигантские инвестиции в эту отрасль. В Энергетической стратегии России до 2020 года, обсуждавшейся недавно на всех уровнях, выделено три этапа.

Первый — нынешнее состояние экономики, при которой мы не можем сразу отказаться от определяющей роли сырьевого сектора. На втором этапе речь идет уже о развитии переработки. А на третьем — энергетический комплекс вообще должен превратиться в то, чем он является при развитой экономике.

Энергетика, и сырьевая ее часть в том числе, обязаны обслуживать промышленность. Это сервисная индустрия, сравнимая, например, с производством пищевых продуктов, с жилищно-коммунальным хозяйством. Она не определяет общую структуру экономики, являясь важным условием развития, но отнюдь не главным.

Опыт последних десяти лет жизни в условиях ориентированной на сырье экономической идеологии, показал, что прибыли все равно тратятся не на подъем экономики. Нефтяными деньгами просто затыкают экономически необоснованные расходы бюджета. Вот их нынешняя функция.

По уровню и технологичности производства наши нефтяные компании очень слабы. Они не вкладывают средства в развитие, техническое перевооружение, повышение эффективности добычи. Даже «Газпром» оказался в ситуации, когда у него через несколько лет выйдут из строя многие газоперекачивающие станции и трубопроводы. Средства, которые необходимо вложить, чтобы все обновить, настолько колоссальны, что даже у гигантской монополии денег на это нет. Что уж говорить о нефтяных компаниях, имеющих более скромные размеры и обороты.

В основном в сырьевом секторе используется старое оборудование, уровень добычи не повышается, трудноразрабатываемые месторождения не осваиваются. Технологического скачка не происходит не только в переработке, но даже в основном производстве.

— Тем не менее похоже, что государственные мужи тоже задумываются об этих проблемах. Видите, и Энергетическую стратегию подготовили… Кроме того, активно обсуждается реформа недропользования, которая, по словам ее авторов, призвана изменить хищническое и экономически неразумное отношение к природным ресурсам. Нужна ли такая реформа России?

— Реформа нужна, но проблема состоит не в праве собственности на недра и не в том, в виде лицензий или концессий подобные права будут оформляться. Формально ведь и сейчас имеется система требований и нормативов к разработке недр. При этом их сплошь и рядом не выполняют. Казалось бы, установи жесткий контроль за соблюдением законодательства — и проблема решена. Но этого не происходит.

Вы в курсе того, как вообще добывается у нас нефть? Существует ряд технических моментов, которые делают систему нефтедобычи, мягко говоря, странной. Практически отсутствуют технический надзор и контроль. Никто не знает, сколько нефти реально добывается. В самих компаниях не знают реальных объемов! Счетчики ведь есть только на «трубе». Это провоцирует злоупотребления, чем, надо признать, многие пользуются.

Схема недропользования тоже интересно устроена. Вначале должна проводиться разведка, затем освоение и потом уже добыча. При этом выдается совмещенная лицензия. В результате многие месторождения официально продолжают находиться в стадии разведки или освоения, хотя там уже давно идет промышленная добыча. Соответственно, налоги компания не платит, так как это якобы добыча при разведке. И поскольку никто не знает, что там в действительности происходит, имеется возможность большую часть добытого подвести под разведку.

Не установлена и ответственность за качество добываемого сырья. У гортехнадзора нет никаких полномочий на данный счет. За подобные нарушения никто не может отключить от трубы. Я уже не говорю про экологический контроль, обязанности перед местным населением и муниципальными структурами. Сплошь и рядом на это закрывают глаза. Таких странностей множество. И они «уводят» огромные суммы от государства. Однако, насколько мне известно, в концепции реформы недропользования данные вопросы даже не обсуждаются.

— Не совсем так. В комиссии Дмитрия Козака, например, считают, что лицензии должны быть раздельными. Острее всего там, правда, дискутируется тема «второго ключа», то есть возможности для региональной власти определять, кто будет заниматься добычей полезных ископаемых на территории. У местных чиновников намерены отнять право вето в решении этого вопроса.

— Если не обсуждать тему передела полномочий между федеральной и региональными властями, а рассматривать сугубо экономическую сторону вопроса, то здесь действительно существует проблема. При распределении лицензий регионами, уровень «левой» продукции, «отката» на порядок выше.

Приведу пример из недавнего прошлого. В начале перестройки, когда советская система еще работала, Липецкая область добилась на государственном уровне решения о том, что она находится в Нечерноземье, в зоне рискованного земледелия. В результате регион со своим черноземом сразу же выбился в передовики среди нечерноземных областей.

Такие «игры» присущи региональным структурам. Главное для них — как можно б’ольшую часть денег оставить на территории. А уж проблемы, на решение которых их следует потратить, всегда найдутся. Поэтому и стремятся субъекты Федерации контролировать недра.

Тут для государства вопрос в следующем. Если в Якутии, например, есть алмазы, то давайте определимся: это алмазы якутские или все же российские? Вопрос: где находится «центр прибыли»? Вся страна может работать на республику, обеспечивать «северный завоз», а прибыль от продажи алмазов получит только Якутия? То же самое касается нефти и леса.

Сейчас в стране фактически действует так называемая колониальная модель отношений в сфере недропользования: если не политическая ее структура, то экономическая. Поясню, что я имею в виду. Колониальная модель предполагает: там, где осуществляется добыча сырья, обязательно отсталый экономический уровень с максимально дешевой рабочей силой, поскольку добыча — достаточно грубая неквалифицированная работа. Переработка должна происходить в регионах с высокотехнологичным уровнем производства, но средними доходами населения, а продажа — в районах с высокими доходами. Деньги же от продажи концентрируются в офшорах.

У нас именно таким образом и строятся взаимоотношения с регионами. Возьмем производство алюминия. Продажа его происходит в основном за рубеж. При этом в России на производство алюминия работают энергетика и машиностроение. Металлургическим комбинатам, чтобы производство обходилось дешевле, выгоднее числиться у всех в должниках, поскольку закрыть их все равно нельзя — они, как правило, градообразующие предприятия. Электроэнергию и газ эти заводы потребляют в больших количествах, но расплачиваться за них не спешат. Налоги также не платят, потому что считаются убыточными. Однако продукцию выпускают. После ее реализации часть денег оставляют в офшорах, отчисляя необходимое на поддержание функционирования этой цепочки.

Подобную цепочку можно выстроить и внутри субъектов Федерации, что региональные власти и стараются сделать.

— Но вы сказали, что реформа недропользования нужна. Для чего? Для поддержания в нормальном состоянии колониальной системы с «центром прибыли» в федеральной столице?

— Разделение труда необходимо. Особенно это актуально для нашей страны. Ясно, что на Крайнем Севере тяжело организовать переработку сырья. Но требуется такая реформа, которая сделает национальное хозяйство безразличным к региональному разделению труда. Законопроект, подготовленный комиссией Дмитрия Козака, в большей мере направлен на выравнивание условий, чем другие. А нам надо стремиться к тому, чтобы разные виды деятельности были одинаково рентабельны. Потому что если нерентабельна переработка, продают сырье. Если нерентабельна продажа, опять же приходится продавать сырье. Смысл моих предложений состоит в том, чтобы максимально продлить внутри страны ту цепочку, о которой мы говорим, и чтобы всюду получалась прибыль. А это можно сделать, продавая конечную продукцию за рубеж и собственному потребителю.

Каждая ступень технологического передела или переработки должна приносить прибыль внутри России, задействовать трудовые ресурсы. Это, кстати, отчасти снимет и вопрос коррупции на региональном уровне.

— Дмитрий Козак предлагает договорную систему, то есть гражданско-правовые отношения в сфере недропользования. Министр природных ресурсов Артюхов считает нужным сохранить и лицензии — административно-правовой элемент. Но только ли в этом проблема?

— Проблема в другом. Центры коррупции действительно либо переместятся, либо «размажутся» — она лишь чуть-чуть уменьшится, не более того. Дело в том, что вся конструкция взаимодействия бизнеса и власти так устроена, что реальным управленцем, менеджером крупного бизнеса в современной России является госслужащий.

Кто построил Кольцевую дорогу в Москве? Лужков. Кто затевает крупнейшие стройки в столице? Мэр. Так же и в других регионах. А почему частные компании не выходят с предложением: давайте построим дорогу, рынок? Да потому, что система административных взаимоотношений настолько сложна и запутанна, что реально «все круги ада» может преодолеть только чиновник, обладающий достаточной властью. Ни у одного бизнесмена никаких денег не хватит, чтобы пройти цепочку чиновничьих согласований.

Государство у нас инициатор, организатор и чуть ли не исполнитель проекта. Оно определяет, какие фирмы будут участвовать в нем и что они должны делать. Частный бизнес подключается лишь на последнем этапе, когда надо кому-то отдать работу. Причем речь здесь идет даже не о коррупции; мы видим уже другой тип власти, при котором чиновник является бизнесменом. И естественно, хочет получить свою долю в любом бизнесе. А потому он будет инициировать реформы, позволяющие ему этого добиться.

Чиновничество — это класс. Он представляет собой самостоятельную социальную группу, очень четко структурированную. Вместе с тем структура не формализована. Нет никаких общих законов и механизмов, определяющих статус и жизнь чиновников.

Подобное положение дел имеет исторические и культурные корни. И в царской России, и в Советском Союзе инициатором крупных проектов всегда выступало государство. Огромная территория — одна из объективных причин такого подхода. Чиновничество при данном устройстве является этаким патроном общества. Вполне естественно, что с развитием бизнеса оно начинает перехватывать у предпринимателей куски пирога.

— К чему же тогда приведут реформы? К усилению государственной вертикали? Что конкретно это изменит?

— В моей и вашей жизни — ничего. А вот компаниям придется все перерегистрировать. Кто-то на этом хорошо заработает.

— То есть это реформы в первую очередь в интересах класса чиновников?

— Конечно, но определенный передел произойдет и внутри чиновничества: отнимут рычаги, а вместе с ними и доходы, у одних структур и передадут другим, вновь созданным.

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-12— А более эффективные собственники или более эффективные управленцы приходят в результате подобных реформ?

— У нас в стране не было того, что принято называть первоначальным накоплением капитала в классическом понимании. Происходило и пока еще происходит нечто другое.

В чиновничьем аппарате создаются этакие сгустки, которые накапливают определенный финансовый ресурс. Далее регистрируются частные компании, куда он перекачивается. Если уж мы говорим о нефти, то вспомните, с чего начинали все наши нефтяные магнаты. Будучи чиновниками, они смогли «отгрызть» куски от госсобственности. В итоге возникло пять-шесть гигантов, имеющих в госаппарате свое лобби.

Растягивание государственного пирога, происходящее на первом этапе, ни к какой эффективности не приводит. Затем следует притирка взаимоотношений. Главное на втором этапе — сохранить и узаконить эти коммерческие структуры. Следующим же этапом становится тот, который как раз сейчас и идет: усиливается конкурентная борьба, проявляется неэффективность управления. Это приводит к тому, что созданные структуры рушатся, возникают другие группы, приходят капиталы из смежных отраслей. Вот тогда и начинается соревнование на уровне эффективности.

— И мы движемся к капитализму?

— Да. Но данный период только-только стартует. Пройдет какое-то время, и, вполне возможно, тот же самый ЛУКОЙЛ развалится и его растащат на куски, а эти куски потом еще пару раз переделят. И вот уже то, что получилось, будут приводить в состояние эффективности.

Сейчас же эффективность наших нефтяных компаний основана исключительно на их сращении с государством. Ведущаяся ныне борьба по поводу СРП, например, — это лишь верхушка айсберга. В ЮКОСе говорят о бесперспективности соглашений о разделе продукции, потому что компания не участвует в подобных соглашениях. А в ЛУКОЙЛе на СРП зарабатывают. Вот в чем проблема. При этом структурные вопросы не обсуждаются.

В конфликте участвует и Минприроды, которое хочет сохранить лицензирование — по понятным причинам. Кроме того, существует еще одна сила — федеральная власть, стремящаяся укрепить вертикаль, чтобы также контролировать процессы. Иными словами, основные попытки передела собственности пока происходят внутри чиновничества, а не на уровне компаний. О технологической эффективности, об эффективности использования недр речи не ведется. Власть, чиновничество выступают как экономический субъект. Поэтому все варианты реформирования надо рассматривать с учетом подковерной борьбы внутри чиновничества.

— Но не все же временщики. Многие думают и о будущем …

— Большой вопрос, кто в рыночных условиях является носителем долговременности. Но явно не бизнес.

Социальная ответственность бизнеса, долговременное проектирование — это сказки. Причем так обстоят дела везде, а не только в России. Вся конструкция бизнеса Microsoft держится не на эффективности и качестве бизнеса, а на гениальной идее подсадить всех пользователей компьютеров, что называется, на одну иглу — на одну совместимую операционную систему.

Причем, по мнению специалистов, Windows является далеко не самой лучшей оболочкой из имеющихся. Просто она широко распространена, и на этом делается бизнес. Кто знает, как далеко бы зашел прогресс, если бы не было монополии Windows. Вот и получается, что ради своих корыстных интересов они сдерживают развитие общества.

— То есть на перспективу больше думает чиновник? Он более позитивен в этом плане, чем бизнесмен?

— Он просто обязан анализировать последствия, потому что от этого зависит его чиновничье будущее. Государство не может эмигрировать за границу. Бизнесмен в этом смысле гораздо более динамичен: если прогорает предприятие, он его продает.

Судьба работников компании предпринимателя вряд ли будет интересовать.

Но не переживайте. У нас — чиновничий капитализм. И выбраться из него с помощью реформ, которые мы здесь обсуждаем, невозможно.