«России не обойтись без полнокровного местного самоуправления»


Элеонора ШЕРЕМЕТЬЕВА

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-12Элеонора Шереметьева уже более восьми лет занимает должность мэра города Углича. Кроме того, она является президентом Ассоциации малых и средних городов России, вице-президентом Конгресса муниципальных образований РФ. Признанный специалист по проблемам местного самоуправления, г-жа Шереметьева считает муниципальную реформу важнейшим вопросом развития российской государственности.

(Беседу ведет Ирина Макаричева, фото Марии Чижовой.)

— Элеонора Михайловна, как бы вы охарактеризовали то состояние местного самоуправления в России, которое мы наблюдаем сейчас, после десяти лет движения общества по пути демократизации?

— Могу повторить неоднократно высказанное мною мнение: муниципальной системы, муниципального права как такового в России до сих пор нет. Причем нет даже единого понимания, что собой представляет муниципальная власть: то ли это общественная самоорганизация населения, то ли полное отсутствие регулирующей роли государства на нижнем уровне исполнительной власти, то ли просто дань моде на все демократическое. Надо сказать, что немало и тех, кто вообще считает полнокровное местное самоуправление вредным, чему есть вполне конкретное объяснение: такие люди боятся потерять контроль над территориями, а следовательно, безраздельное право распоряжаться их ресурсами.

За те десять лет, что прошли с начала преобразования в стране, мы, с моей точки зрения, оставили за спиной два этапа: первым был романтизм, вторым — полная неразбериха. Сейчас общество приступает к следующему этапу — этапу практицизма, систематизации, когда нужно все расставить на свои места, скоординировать, распределить полномочия и финансы по трем уровням власти. Сделать это необходимо быстро, эффективно и безошибочно. Именно для решения таких задач и разработана новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

— Насколько данный документ учитывает мнения, высказанные на местах, то, что предлагали такие же практики, как вы?

— Если говорить о финансово-экономическом блоке вопросов, новая редакция закона вобрала в себя подавляющее большинство предложений муниципалов с мест. Это бесспорная заслуга ее разработчиков во главе с Дмитрием Николаевичем Козаком. Если же рассматривать некоторые другие проблемы местного самоуправления, то здесь, как мне кажется, требуется достаточно серьезная корректировка.

— Поясните, пожалуйста, свою точку зрения.

— Начну с организационного строения муниципалитетов. Сейчас в стране сложилась очень пестрая картина. В субъектах Федерации действуют в основном три модели территориальной организации местного самоуправления. В 47 субъектах — административно-территориальная, в 19 — поселенческая, а в 22 — смешанная. На местах происходит множество конфликтов, вне зависимости от того, сколько уровней самоуправления — один или два. Отсюда вывод: необходимо оптимизировать ситуацию, минимизировав различия, выстроить четкую систему муниципальных образований.

Проектом предлагается всего два типа муниципальных образований: городское или сельское поселение в виде муниципального района или городского округа с правами района. Все! Никакой путаницы.

— Каково ваше мнение по поводу финансово-экономической части законопроекта?

— Как известно, именно отсутствие реальных средств на местах делает большинство нынешних муниципалитетов абсолютно бесправными и полностью зависимыми от региональных чиновников, превращает глав городов и районов, по сути, в попрошаек. Новый закон во многом снимает это противоречие. Часть финансово-экономических полномочий делегируется на места, причем в документе четко прописан порядок передачи и дальнейший государственный контроль за их исполнением. Самое главное, финансирование этих полномочий осуществляется только за счет передаваемых местным бюджетам субвенций из соответствующего бюджета, то есть целевых трансфертов. Очень важно, что местный бюджет состоит из двух разделов: по собственным и по переданным функциям.

Далее. На уровне субъекта Федерации (область, край) образуется Фонд компенсаций — для субвенции пропорционально численности населения или потребителей соответствующих услуг. В настоящее время такой формулы нет. А для выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений с различной налогооблагаемой базой создается Региональный фонд финансовой поддержки, который формируется в расчете на одного жителя. Методика данного расчета аналогична федеральной в расчете с субъектами РФ. Впервые появилось понятие отрицательного трансферта. И впервые же вводится понятие о временной финансовой администрации (до одного года) в случае признаков устойчивой неплатежеспособности муниципального образования. Наконец, прописан в проекте и механизм работы Фонда муниципального развития при субъекте Федерации. Он создается с указанием субсидируемых объектов муниципальных образований. Отбор объектов проводится по единой методике, утвержденной нормативными актами субъектов.

Как еще один положительный фактор проекта хочу отметить образование муниципальных ассоциаций на уровне субъекта Федерации, причем с правом законодательной инициативы, это согласуется с проектом закона «О бюджете субъекта Федерации». Консолидированное мнение муниципалов, поверьте, многого стоит. И что еще более важно — поднимается статус Конгресса муниципальных образований РФ как общенациональной организации, напрямую влияющей на проработку и принятие законов. Кроме того, конгресс ежегодно представляет президенту доклад о состоянии местного самоуправления в государстве.

— А что с главами муниципалитетов — их будут назначать или избирать?

— Я абсолютно убеждена, что их нужно избирать всеобщим и прямым голосованием. На местах должны быть сильные лидеры, пользующиеся всенародным доверием, компетентные и волевые, умеющие брать на себя всю полноту ответственности.

— Ну а теперь — о тех недостатках, которые, по вашему мнению, содержит проект закона…

— Наличие не очень хорошо проработанных положений при таких сроках подготовки столь объемного и важного документа — явление естественное. Главное, чтобы узкие места не попали в окончательный вариант закона.

Что я имею в виду? Возьмем, к примеру, проблему строительства дорог местного значения или возведения социального, то есть либо бесплатного, либо очень дешевого, жилья. Здесь требуются колоссальные деньги. Мне кажется, они появятся у местных бюджетов далеко не сразу. А по проекту вся ответственность за это возлагается на плечи муниципалов сразу же после принятия закона. Мы снова повторяем прежние ошибки.

Или вопросы медицинского обеспечения. «Скорую помощь» и первичную медико-санитарную помощь предлагается отдать муниципалитетам, специализированную — «вывести» на областной и федеральный уровни. А как быть с теми специализированными учреждениями на местах, которые работают хорошо и имеют прекрасную материальную базу? Закрывать? Передавать в область? Не совсем ясно, как мы будем определять, кого надо лечить на местах, а кого — направлять «выше». Мне кажется, здесь требуется более четкая и тщательная проработка проекта закона с параллельным внесением изменений в закон «О медицинском страховании граждан в РФ».

— Существуеют ли, с вашей точки зрения, какие-то особые условия для принятия нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»?

— Я убеждена, что его принятие должно осуществляться в «пакетном варианте», то есть вместе с внесением изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ и параллельно с принятием закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ”Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”». Законы нужно принимать синхронно, если и не в одночасье, то в конкретные сроки, утвержденные программой.

Конечно, по вопросам местного значения необходима координация Закона о местном самоуправлении с отраслевыми законами. Я уже упоминала о проблемах медицины, то же самое касается правовых актов о пенсионном обеспечении. Это же распространяется и на вопросы образования, безопасности граждан и ряд других задач.

— Что произойдет, если проект закона «заболтают» и он «зависнет»?

— Мы и без того потеряли слишком много времени. Вопрос сейчас стоит так: выстроить сильное демократическое государство без одной из ветвей власти — местного самоуправления просто невозможно. История многократно доказывала, что могущество государства Российского — в его провинциях. И об этом нельзя забывать.