Кабинет в профиците


Мария МОЛИНА

Главное событие осени текущего года — обсуждение в парламенте финансового плана страны на следующий год. Правительство явно набирает очки: проект бюджета-2003, в отличие от предыдущих лет, проходит практически без сопротивления. Профицит, которого не может добиться руководство ряда европейских стран, в России образовался без особых затруднений. Однако внимательное чтение документа выявляет и его недостатки.

Создание в Государственной думе проправительственного большинства в корне изменило обычную практику бюджетных дискуссий. Судьба бюджета-2003 оказалась беспрецедентной. Безболезненно прошли как первое, так второе и третье чтение главного финансового документа страны. В ходе двух последних чтений народные избранники также пропустили проект бюджета практически без изменений. В период подготовки ко второму этапу профильный комитет Госдумы по бюджету и налогам внес в документ лишь косметические правки. Однако многие экономисты, анализировавшие проект бюджета, заявляют, что он не настолько идеален, чтобы принимать его без доработки. По их оценкам, скрытых резервов в законопроекте нет, а вот уязвимых мест хватает.

Тем не менее председатель Комитета по бюджету и налогам Александр Жуков утверждает, что ничего необычного здесь нет, просто бюджет-2003 хорошо подготовлен к обсуждению в нижней палате парламента. Еще до появления проекта в Думе прошло так называемое нулевое чтение, во время него правительство постаралось согласовать все основные параметры с представителями центристских фракций. По словам Жукова, бюджет претерпел существенные изменения уже на данной стадии. Были учтены главные требования депутатов: добавлены средства на финансовую помощь регионам, инвестиционную программу, сельское хозяйство и образование. Тогда же удалось достичь соглашения, по которому народные избранники обязались не препятствовать прохождению бюджета через Госдуму.

Сторонники правительственного варианта уверены, что благодаря этому документ получил необходимую «огранку» и может считаться достаточно качественным. Бюджет-2003, с их точки зрения, основан на значительно более реалистичных прогнозах макроэкономических параметров, чем в предыдущие годы. В частности, пересмотрен традиционный подход к оценке ВВП. Если ранее он намеренно занижался, то теперь в основу расчетов положены более реальные цифры. Предполагается также, что близки к реальным прогнозируемые инфляционные показатели (10—12% в год).

Противники указывают на то, что самые болезненные проблемы планирования финансовой жизни страны по-прежнему остаются нерешенными. Это касается и вопроса помощи регионам. По мнению ряда аналитиков, средства, выделенные на удовлетворение финансовых нужд территорий, не способны закрыть дыры в местных бюджетах. Кроме того, подвергается сомнению реалистичность прогнозов, положенных в основу бюджета. В рецензии на законопроект Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) указывает на то, что они базируются на весьма смелых предположениях.

Эксперты ЦМАКП считают бездоказательными ряд допущений ведомства Грефа, благодаря которым правительство смогло предъявить депутатам высокие темпы экономического роста: опережающий рост оборота розничной торговли по сравнению с реальными доходами граждан и сверхвысокие темпы капиталовложений, полученные путем манипуляций с дефлятором инвестиций (по прогнозу Минэкономразвития, с 2003 года он будет отставать от дефлятора ВВП).

Министр финансов Алексей Кудрин сравнил исполнение бюджета с переходом Суворова через Альпы. Однако результат похода знаменитого полководца мог быть совершенно иным, если бы ему не сопутствовала удача. Неизвестно, повезет ли так же нашей стране в следующем году. Что касается рисков, то они довольно велики. Часть из них связана с тем, что российская экономика по-прежнему серьезно зависит от мировой конъюнктуры. На доходы бюджета влияют цены на нефть, газ, металлы и т. п. А между тем прогнозы, касающиеся стоимости нефти, очень неопределенны в связи с событиями на Ближнем Востоке.

При расчете бюджета-2003 в правительстве исходили из предположения, что баррель российской нефти (Urals) будет стоить на мировом рынке 21,5. Для сравнения: бюджет-2002 был рассчитан, исходя из среднегодовой цены 23,5 за баррель. Но даже менее оптимистичный подход к прогнозированию ситуации с нефтью может оказаться несостоятельным при резком падении цен на черное золото.

Другой риск — введение нового налогового законодательства. В этом году после вступления в силу положений, отменяющих ряд налогов, Министерство по налогам и сборам уже признало невозможность выполнения плана по сбору денежных средств. Сие незамедлительно сказалось на состоянии финансового резерва страны. А с января 2003 года нас ожидают дальнейшие изменения в налоговой системе, результат которых пока непредсказуем.

Один из актуальных для бюджета моментов — насколько хорошо по новой формуле будут собираться акцизы на бензин. Напомним, что правительственная схема взаимодействия на рынке нефтепродуктов предусматривает наличие всего трех контрагентов: производство — опт — розничная торговля. Исходя из этого, предполагается проводить зачеты по акцизам. Реальная же ситуация далека от идеала: обычно в цепочке представлено большее количество участников рынка. Кто и как станет осуществлять платежи в бюджет, сказать пока сложно.

Нет также ясности и в том, сколько государство получит от продажи госсобственности, в частности от реализации акций ЛУКОЙЛа и «Славнефти». Правда, если по каким-то причинам — из-за ухудшения мировой конъюнктуры или внутренних факторов — доходы бюджета недотянут до заложенной в проекте планки, правительству разрешено заимствовать на внешних рынках дополнительно 2 млрд.

Главная особенность бюджета-2003 — требование, предъявленное разработчикам законопроекта, сохранить профицитность и обеспечить выплаты по внешнему долгу. Однако необходимые для этого деньги следует где-то взять. Профицит, заложенный в проекте бюджета (то, чем так горды его создатели), стал причиной ограничения возможности финансировать статьи, связанные с реальным сектором экономики: промышленностью, транспортом, дорожным строительством, сельским хозяйством. Вопрос поиска денег решался также за счет регионов. Аудитор Счетной палаты Сергей Рябухин отметил, что опять Россия «наступает на те же грабли», что и раньше. Недостаток средств в федеральном бюджете покрывается путем перераспределения доходов с мест. От руководства субъектов Федерации потребовали бездефицитных бюджетов по образцу федерального, и недостающие деньги пришлось брать из муниципальной казны. Как следствие, даже в донорских районах местные бюджеты оказались дефицитными, а ведь именно на них ложится основной груз по обеспечению выплат на образование, здравоохранение и прочие социальные статьи.

В отличие от бюджета-2002, в разделе «Финансовая помощь регионам» не предусмотрены прямые дотации и компенсации на зарплаты бюджетникам. Территории будут платить врачам и учителям из своего кармана. Так что еще б’ольшая часть бюджетов субъектов Федерации уйдет на заработную плату. А поскольку налоговый дисбаланс в отношениях между центром и периферией сохраняется, руководство ряда регионов может не выполнить свои обязательства перед бюджетниками.

Следует заметить, что федеральная помощь бюджетам других уровней входит в число самых крупных разделов основного финансового документа страны. В 1999—2002 годах на подобные цели направлялось не менее 70% средств. Однако из-за перекосов в финансировании экономическая поддержка территорий до сих пор сводится к минимуму. Трансферты распределяются по формуле, основанной на налоговом потенциале и гарантирующей единый подход ко всем регионам. То есть если налоговая база существует, но налогов удалось собрать меньше, чем запланировано по России, это означает недостаточность приложенных усилий. Нехватка бюджетных средств в таком случае компенсироваться не будет. Но по ряду отраслей и видов налогов центр дает федеральные льготы, а формула распределения трансфертов их не учитывает. Поэтому регион никак не может влиять на собираемость налогов с данной отрасли.

Впрочем, Алексей Кудрин уверен, что правительство выполнит все поставленные в бюджете-2003 цели в области экономической и налоговой политики. Он утверждает, что в проекте финансового документа заложен резервный фонд на случай чрезвычайных ситуаций. По словам вице-премьера, бюджет на будущий год подготовлен таким образом, чтобы сохранить стабильность и избежать рисков. Как заявил он в конце октября, «я спокойно могу сказать, что мы справимся». Населению России остается только положиться на его слова и поверить, что «переход» через бюджет-2003 пройдет без эксцессов.

СПРАВКА «БОССа»

В 2003 году доходы федерального бюджета составят 2417,8 млрд руб. (18,5% ВВП), расходы — 2345,6 млрд руб. (18% ВВП). Непроцентные расходы (без

ЕСН) запланированы в объеме 1702,5 млрд руб. (13% ВВП), процентные — 277,5 млрд руб. (2,1% ВВП). В Пенсионный фонд за счет поступлений от ЕСН будет направлено 365,6 млрд руб. (2,8% ВВП). Профицит в размере 72,1 млрд руб. (0,6% ВВП) пойдет на погашение внешнего долга (51,4 млрд руб.) и на пополнение финансового резерва (20,7 млрд руб.).

В консолидированном бюджете на будущий год по объему расходов на первом месте стоит образование (498 млрд руб.), на втором — оборона (345 млрд руб.), на третьем — промышленное строительство и энергетика (301 млрд руб.).