Пять отличий поекта Артюхова


Игорь ШАТРОВ

В эпоху ранней приватизации (или первичного накопления капитала, это кому как нравится) месторождения нефти и газа в России предоставлялись в пользование на бесплатной и бесконкурсной основе. По словам премьер-министра Михаила Касьянова, с 1992 по 1996 год таким образом было распределено более 60% всех разведанных запасов углеводородного сырья. Приватизированные добывающие компании попросту «прихватили с собой» в уставные капиталы вновь созданных частных фирм вместе с компьютерами и офисами недра, которые они разрабатывали, будучи еще государственными предприятиями.

С 1996 года месторождения стали предоставляться на конкурсной основе. Но к кардинальным изменениям это не привело. Кроме денег, вырученных на аукционах, государство в результате такого перераспределения ничего не получило.

Сложилась парадоксальная ситуация: строя свою экономическую политику с оглядкой на мировые нефтяные цены, Россия не имеет серьезных рычагов влияния на частные добывающие компании, потому что законодательством не предусмотрено никаких мер, стимулирующих к разработке недр. И любые прогнозы экономического роста в такой ситуации являются «липой», так как власти могут рассчитывать только на порядочность и патриотизм добывающих компаний, являющихся частными и никому ничем не обязанными. Кроме, естественно, выплаты налогов в бюджет и почтения к Уголовному кодексу. Но налоги по действующему законодательству платятся не с зарезервированных площадей, а только с работающих скважин. В Правительстве считают, что такое положение вещей не может сохраняться бесконечно — по словам Касьянова, «потребуется изменение действующего законодательства, которое необходимо обеспечить в кратчайшие сроки».

Что стоит за словами главы Правительства? Искреннее желание кабинета министров выстроить разумную вертикаль власти в сфере недропользования, где и у олигархов, и у губернаторов будет свое место? Или хитроумная комбинация, имеющая целью перехватить у комиссии Дмитрия Козака первенство в области реформирования и под видом нового законопроекта произвести лишь косметические изменения, сведя все только к ослаблению позиций региональных лидеров? Прежде чем строить какие бы то ни было предположения, рассмотрим обе концепции по существу.

СТАРОЕ ВИНО В НОВЫЕ МЕХИ

Заявление Минприроды о подготовке собственных предложений по изменению законодательства о недрах в свое время наделало много шуму. Однако это оказалось бурей в стакане воды. Когда ведомство вынесло свое видение реформы на суд общественности и представило проект Кодекса о недрах всем заинтересованным сторонам, налет скандальности исчез. Недвусмысленно высказанное поначалу желание снять с добывающего бизнеса дополнительную «стружку» в виде повышенной ренты под давлением крупных предпринимателей было нивелировано и скрыто за довольно туманными и расплывчатыми положениями.

Проект МПР декларирует государственную собственность на недра. Соответствующее положение есть и в ныне действующем Законе о недрах. Правда, в новом документе подчеркивается, что эта собственность является неделимой, то есть не подлежащей разделу между Российской Федерацией и ее субъектами. По словам одного из разработчиков документа, главы центра «СРП-Недра» при Минприроды Александра Стругова, разделить участки недр на федеральные и региональные, как того желают губернаторы, практически невозможно.

Авторы законопроекта считают, что этого и не требуется. По их мнению, задача не в том, чтобы, как говорится, по-честному поделить недра, а в рациональном управлении ими. Кодекс МПР решает вопрос о принадлежности полезных ископаемых, добытых из недр, следующим образом. Они могут находиться в федеральной государственной собственности, госсобственности субъектов РФ, а также муниципальной и частной формах собственности. При этом правительство должно определить перечень стратегических видов полезных ископаемых, на закупку которых может быть установлено приоритетное право государства.

В вопросе о взаимоотношениях государства и недропользователей все ждали серьезных изменений. Но они состояли только в заключении авторов, что договорная (договоры концессии, аренды, подряда, соглашения о разделе продукции) и разрешительная (лицензии) системы должны мирно сосуществовать. Иными словами, изменение характера взаимоотношений с недропользователями понимается как расширение свободы выбора для них. Более того, форма пользования недрами может быть изменена по взаимному согласию между пользователем и органом, предоставившим право на пользование. То есть недропользователь получает возможность поменять соглашение о разделе продукции (СРП) на лицензию и наоборот. Если, конечно, договорится с государством.

Да и концессии, которыми пугали нефтяников и газовиков, при ближайшем рассмотрении оказались не так страшны. Документом прямого действия кодекс станет только в отношении лицензионных соглашений, поскольку по работе с ними уже имеется богатая практика. Новые же договорные формы недропользования в проекте отражены слабо. Авторы считают, что полностью прописать сферы деятельности, например для концессий, пока невозможно — в современной России нет соответствующего опыта. Поэтому все придется придумывать заново, видимо совещаясь с самими недропользователями, которые на практике и будут вырабатывать новые механизмы взаимоотношений с государством. Положительным моментом для недропользователей является и предложение о предоставлении им права без конкурса осваивать месторождение, если оно было открыто на их собственные средства.

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-11По вопросу о разграничении функций федеральных и региональных органов в области недропользования проект также выдвигает компромиссное решение. Он оставляет в силе действующий в настоящее время и, кстати, соответствующий российской Конституции принцип совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере недропользования. Правда, принцип принятия «совместных решений» заменен системой «обязательного согласования».

На презентации проекта кодекса в Минприроды один ученый спросил: «А как быть в том случае, если министру и губернатору так и не удастся согласовать договор с недропользователем?», на что заместитель министра природных ресурсов Владимир Энгельсберг ответил: «Тогда работы на участке не начнутся до следующих губернаторских выборов».

Таким образом, министерство в своих предложениях постаралось как можно меньше касаться и проблемы взаимоотношений центра и регионов. Министр Виталий Артюхов надеется в этом вопросе на комиссию президентской Администрации, заявляя, что «разграничение полномочий центра и субъектов Федерации — это поручение президента Дмитрию Козаку». А Министерству природных ресурсов, по словам его главы, надо работать «над смысловой частью документа».

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПОДХОД ДМИТРИЯ КОЗАКА

Заместитель главы президентской Администрации, похоже, если и не войдет в историю как великий реформатор, то уж точно наживет себе массу врагов в российской политической и экономической элите. Сфера проблем, рассматриваемых комиссией Козака по разграничению полномочий, простерлась гораздо шире вопросов местного самоуправления, по поводу которых в последнее время ее часто упоминали. В ее работе возникла и тема недропользования. Комиссия исходила из иных предпосылок, чем Правительство.

Рассматривая такой, например, вопрос, как право собственности на недра, замглавы президентской Администрации рискнул, по оценке ряда экспертов, покуситься на основной закон государства, предлагая, по сути, изменение сегодняшнего понимания его конституционных принципов. Напомним, что, согласно Конституции РФ, недра являются государственной собственностью. В то же время на основании ст. 72 «вопросы владения и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации».

Термин «ведение» сейчас интерпретируется как принцип «двух ключей», когда лицензии на недропользование выдаются Минприроды, но требуется обязательное согласие региональных властей. Без подписи губернатора ни одна компания не может работать на территории субъекта. Козак же предлагает оставить за региональными властями возможность распоряжаться лишь так называемыми общераспространенными полезными ископаемыми, то есть гравием, песком, щебнем, глиной и прочими, в основном строительными материалами. О каком бы то ни было согласовании и уж тем более окончательном решении по остальным ресурсам региональным лидерам предлагается забыть.

Другой пункт расхождений — доступ к недрам. В комиссии Козака считают, что от административно-разрешительной системы следует окончательно перейти к гражданско-правовым отношениям — договорам концессии на подготовленные к разработке месторождения и договорам подряда — на геологоразведку. Правда, юридическое толкование термина «концессия» Козак, как и Артюхов, оставляет до лучших времен.

Комиссия Дмитрия Козака предлагает разделить такие виды недропользования, как разведка и разработка. (В МПР считают необходимым сохранить и сквозные лицензии на геологическое исследование недр и последующую добычу полезных ископаемых.) Подход Козака призван возродить геологию.

Вместе с тем наличие сквозных лицензий означает, что геологоразведка может стать привлекательной для частного капитала, поскольку, несмотря на затратность, позволит рассчитывать на окупаемость в случае открытия месторождения. То есть при более глубоком рассмотрении проблема оказывается достаточно сложной.

Отличается подход Козака и по самому принципиальному вопросу любой реформы — о форме собственности. Он предлагает считать недра государственными не только де-юре, но и де-факто. При этом ему видится возможным их постепенный переход в федеральную, региональную и частную собственность, но лишь на условиях, прописанных во вновь заключенных договорах концессии.

Ко всему прочему, замглавы президентской Администрации полагает необходимым отказаться от действующих сейчас, нередко слишком автономно, территориальных фондов геологической информации, сделав их филиалами единого федерального фонда.

В ЧЕМ ПРАВДА?
В ДЕНЬГАХ?

Основные различия подходов Дмитрия Козака и Виталия Артюхова к вопросу реформирования взаимоотношений государства и недропользователей укладываются всего в несколько пунктов. Но в одном случае речь идет об укреплении роли государства в вопросах распоряжения углеводородным сырьем, основным источником пополнения федерального бюджета, в другом — о закреплении сложившихся взаимоотношений в этой сфере, при которых музыку, что называется, заказывают «нефтяные генералы».

Правительство отправило все проекты на доработку. По поручению Михаила Касьянова Минприроды и Минэкономразвития должны подготовить к 1 ноября 2002 года окончательную концепцию законопроекта, а в I квартале 2003-го представить уже согласованный вариант. За основу взяты предложения Артюхова. Первый раунд «битвы за недра» замглавы президентской Администрации проиграл.

Есть мнение, что в комиссии Козака и не рассчитывали на безоговорочную и моментальную поддержку всех своих предложений со стороны правительства. Якобы пока достаточно того, что взаимопонимание достигнуто по «губернаторскому вопросу». Сведущим людям ясно, что кабинету министров при всем внешнем недовольстве поведением олигархов невыгодно резко менять правила игры. Да и президент вряд ли будет настаивать на революционных переменах за полтора года до выборов.

Но вот то, что работа комиссии Козака не пропадет даром и после выборов 2004 года следует ждать серьезных перемен, можно утверждать с большой долей вероятности. Многие из предложений Дмитрия Козака по муниципальной реформе, по вопросам недропользования, по проблеме перераспределения других полномочий между центром и регионами найдут свое воплощение в будущих президентских инициативах. Уж очень они соответствуют общему вектору внутренней политики Кремля. Поэтому вопрос прохождения законопроектов в Думе сейчас остро не стоит. Начать можно и с косметических перемен. Благо все, кого это касается, намек поняли.

МНЕНИЯ РЕГИОНАЛОВ

Председатель Совета Федерации Сергей Миронов согласен с позицией Касьянова. «Когда из сотен тысяч лицензий реально работающих на порядок меньше, это говорит о том, что у нас в законодательстве еще многое недоработано», — сказал он на одной из пресс-конференций. По вопросу об учете интересов регионов точка зрения Миронова сводится к следующему: месторождения надо поделить по составу полезных ископаемых и объему запасов. Для спикера верхней палаты очевидно, что урановые месторождения должны быть в федеральном ведении и решения по ним имеют право принимать только в центре. То же касается и крупных месторождений золота. А вот россыпи на маленькой речушке, которые ни одна серьезная компания разрабатывать не согласится, могут находиться и в региональной собственности.

Мэр Нарьян-Мара Юрий Родионовский, оценивая в беседе с автором предложения Дмитрия Козака по муниципальной реформе, заметил, что она представляет из себя «тренировку, должную показать губернаторам, кто в доме хозяин». Обещанные перемены в законодательстве о недрах также наводят на мысль, что и эта реформа «из той же оперы». Ведь компании не много потеряют от новых правил игры, а вот региональным лидерам, похоже, придется отказаться от еще одной из своих привилегий.

МНЕНИЯ АНАЛИТИКОВ

Главный аналитик Института финансовых исследований Григорий Выгон считает, что Кодекс о недрах (документ Минприроды), кроме введения альтернативных лицензионному режимов недропользования и отмены принципа «двух ключей», «ничего принципиально нового не содержит». В нем «сохранены все недостатки, присущие Закону о недрах: неверное представление о целях государственного регулирования, упор на геологоразведку и воспроизводство минерально-сырьевой базы». По мнению Выгона, «проект не отражает изменений, произошедших в стране за последние десять лет. Экономическая сторона вопроса — извлечение максимальной ренты с последующим разделом между собственником недр и инвестором — остается за рамками кодекса». Аналитик уверен, что «министерство просто боится потерять наиболее существенную часть своих полномочий — право распоряжаться недрами путем выдачи и отзыва лицензий».

Как известно, в России вопросами недропользования занимаются несколько министерств и ведомств. Минэкономразвития, например, отвечает за СРП, Минприроды — за лицензии. Экспортные пошлины собирает ГТК, а налоги и рентные платежи — МНС. Энергетическую же стратегию у нас разрабатывают в Минэнерго. В США, кстати, все перечисленные функции выполняет одна структура — Служба по управлению минеральными ресурсами (Mineral Management Service, MMS).

Григорий Выгон обратил внимание на такой пример. Сегодня в долларе валовой выручки российских вертикально-интегрированных нефтяных компаний эксплуатационные расходы составляют около 45 центов, капитальные — 15. Экономическая рента соответственно оценивается не ниже 40 центов, поскольку добыча нефти растет. Налогов и сборов эти компании платят по 20 центов с доллара валовой выручки. Рента между государством и инвестором делится в отношении 50:50. Пропорция для нефтяных компаний весьма выгодная. Российские же нефтяники постоянно жалуются на тяжкое налоговое бремя и запутанное законодательство, демонстрируя, тем не менее, рентабельность на уровне 30—40%.

То, что многие компании сейчас «сидят» на запасах, не спеша вводить их в разработку является недостатком первого этапа приватизации. И основная проблема заключается не столько в режиме недропользования, сколько в неразумном государственном управлении, когда множество различных министерств и ведомств занимаются перетягиванием полномочий, не имея достаточной квалификации для осуществления этих полномочий. Таково мнение г-на Выгона.

Для привлечения инвестиций в нефтегазовую отрасль, считают многие эксперты, требуются прозрачные и максимально стабильные экономические условия на весь период освоения месторождения, которые согласовывались бы с государством по принципу «одного окна», когда все вопросы проекта можно было бы решать в одном, наделенном всеми необходимыми полномочиями ведомстве.

В инвестиционной компании «НИКойл» полагают, что изменения в законодательстве о недрах «не должны ухудшить положение нефтегазового бизнеса, при этом упростив процедуру выдачи лицензий». От системы лицензирования концессионный принцип отличается только юридически. Аналитики компании утверждают, что «так будет лучше, поскольку процесс выдачи концессий станет проще, да и концессию отобрать более затруднительно, чем сейчас приостановить действие лицензии».

Другое дело — вопрос о национализации. «Если нефть перестанет являться собственностью добывающих компаний, — опасаются в «НИКойле», — это будет гибельно для бизнеса. Инвесторы откажутся от вложений в нефтянку». В этом случае «экономический рост сократится и можно прогнозировать негативные последствия для отрасли в частности и для российской экономики вообще на ближайшие десятилетия». Бизнес, по мнению специалистов инвестиционной компании, воспринял озвученные идеи именно как возможное движение к национализации и потому отзывался о них поначалу резко негативно.

В то же время аналитики «НИКойла» уверенно заявили, что никакого экспортно-сырьевого перекоса в российской экономике не существует. По их мнению, если «нефтегазовый рынок обложат налогами, российская экономика еще больше попадет в зависимость от этой отрасли».

«Если Россия ставит перед собой задачу стабильного роста на ближайшие десять лет», заявляют в инвестиционной компании, надо помнить, что «единственный сектор, который способен сейчас привлечь средства, — нефтегазовый. Как показывает опыт, государственные инвестиции работают с куда меньшей эффективностью, чем частные. Если это собственные деньги, то ими и управляют совсем по-другому».

Анализируя вопрос о «втором ключе», в «НИКойле» высказали предположение, что, «если убрать одну ступеньку в пирамиде чиновничьей бюрократии, развиваться будет легче. Сейчас приходится решать проблемы на уровне региона. Если окажется достаточно решения на федеральном уровне, компаниям станет значительно проще работать».

С коллегами согласился и Валерий Нестеров из инвестиционной компании «Тройка-Диалог», который предположил, что изменения в законодательстве о недропользовании положительно отразятся на экономике страны в целом и на нефтегазовом комплексе в частности. Он думает, что в итоге никаких «концессий не введут, а вот процедура получения лицензий упростится, и коррупция в этой области уменьшится. Соответственно западный капитал, почувствовав снижение уровня рисков, охотнее начнет вкладывать деньги в нефтянку».

Содиректор компании Bruns-wick UFG Денис Родионов удовлетворен тем, что «собственность остается в руках компаний и потому инвесторы успокоились на этот счет». В то же время он согласился с предположением, что «из-за влияния нефтяного лобби на Думу и Правительство даже такие изменения в законодательстве будут проходить тяжело». Родионов, кроме того, предположил, что их вообще «либо отклонят, либо очистят до такой степени, чтобы они не смогли нанести никакого ущерба нефтяникам». Он считает, что нефтяные компании будут в первую очередь выступать против увеличения налогового бремени. По его оценкам, по новому Налоговому кодексу государство изымает уже около 70% дополнительных доходов, что обоснованно с экономической точки зрения. Однако дальнейшего повышения налогов нефтяники не допустят.

Основы
недропользования
Действующий
механизм
Предложения комиссии
Дмитрия Козака
Предложения Министерства
природных ресурсов
1. Собственность
на недра
» Находятся в совместном
ведении Федерации
и ее субъектов.
Действует принцип
«»двух ключей»»: лицензии
выдаются как федераль-
ными, так и
региональными
органами»
» Полезные ископаемые
(за исключением
так называемых обще-
распространенных) находятся
в федеральной собственности
общераспространенные —
в собственности субъектов РФ.
Действует принцип «»одного
ключа»»: по полезным иск»
Совместное ведение сохраняется.
Выдача лицензий осуществляется
федеральными органами по
согласованию с региональными.
Объекты недропользования
могут находиться в федеральной,
региональной и муниципальной
собственности
2. Доступ к недрам Административно-
разрешительная
система (лицензии)
Гражданско-правовая система.
Два типа договоров:
договора концессии
на месторождения договоры
подряда на геологоразведку
Гражданско-правовая
система: договоры
подряда, аренды, концессии,
соглашения о разделе продукции.
Сохраняется режим
лицензирования (действуют
ранее выданные лицензии)
3. Виды и цели
недропользования
1. Геологическое
изучение недр.
2. Разведка и добыча
полезных ископаемых.
Существуют
сквозные лицензии
на геологическое
изучение недр,
разведку и добычу
1. Добыча на подготовленном
месторождении по договору
концессии с ограниченным
сроком действия.
2. Государственный подряд
на геологическое изучение недр,
поиск полезных ископаемых
и разведку со сроком
действия не более пяти лет
3. Разделение разведки
и добычи; совмещение
допускается в исключительных 
случаях (труднодоступные
районы, неблагоприятные 
климатические условия, 
отсутствие инфраструктуры)
1. Геологическое изучение недр.
2. Геологическое изучение недр
и поиск полезных ископаемых.
3. Разведка и добыча полезных
ископаемых. Сохраняются
сквозные лицензии
на геологическое изучение недр,
разведку и добычу
4. Собственность
на добытые
полезные
ископаемые
Федеральная,
региональная,
муниципальная,
частная и другие
формы собственности
(согласно лицензии)
В договоре концессии
определяются условия
перехода государственной
собственности в федеральную,
региональную и частную
Федеральная, региональная,
муниципальная, частная
и другие формы собственности
(согласно лицензии)
5. Геологическая
информация
Федеральный
и региональные
геологические фонды
Федеральный фонд геологической
информации с территориальными
филиалами
Федеральный и региональные
геологические фонды