“В России возрождается унитарная модель государства, что не так уж плохо”


Сергей ПОПОВ

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-10Говорят, английский газон надо подстригать 300 лет, чтобы он стал именно тем, что британцы называют газоном. Это касается и системы местной власти, которая в Европе начала складываться еще в эпоху феодализма. У России же совершенно иная история. Модель местного самоуправления, предложенная России европейцами, не подходит нашему государству по целому ряду причин, начиная от особенностей менталитета и заканчивая суровыми климатическими условиями и огромными расстояниями, считает президент Международной методологической ассоциации, директор по науке Агентства управленческих технологий профессор Высшей школы экономики Сергей Попов.

(Беседу ведет Игорь Шатров, фото предоставлены Сергеем Поповым.)

— Сергей Валентинович, существует ли в России местное самоуправление?

— Смотря что вы имеете в виду, задавая этот вопрос. Есть формальное понятие, которое определено в конституции. В России есть федеральные и региональные органы государственной власти, а также местное самоуправление. С этой точки зрения оно скорее существует. Если же рассматривать вопрос по сути, по смыслу понятия «местное самоуправление», то его у нас нет.

Что вообще произошло в 1991 году, когда был принят закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», когда властные структуры разъединили, местное самоуправление выделили в самостоятельный элемент, не входящий в систему государственной власти? На первый взгляд местные органы оказались свободными в принятии решений, формально у них нет руководящих структур. Но с другой стороны, они оказались бесхозными, никому не нужными. Я, признаться, вообще не понимаю, зачем у нас на данном историческом этапе заговорили о местном самоуправлении. Ведь местное самоуправление подразумевает следующее: жители самоорганизовываются в некие общности, для того чтобы самостоятельно решать ряд бытовых, хозяйственных и прочих подобных вопросов. Это успешно работающая, но, обратите внимание, западная модель местного самоуправления.

Необходимо учесть, что люди способны объединяться для совместных хозяйственных действий только тогда, когда они являются хозяевами — владельцами собственных участков и домов. В России же в большинстве своем люди представляют из себя население, которое привезено и расселено по квартирам, основная функция этого населения — работать на предприятиях. Все остальное в их жизни обеспечивает либо предприятие, либо некая структура власти.

Западный тип гражданского общества не мог сформироваться у нас в XX веке по объективным (или субъективным — кому как нравится) причинам. Общность людей возникает в двух случаях: объединяются либо против чего-то или кого-то, либо если появляется общий интерес. А какой интерес у жителей российского городка объединяться в структуру местного самоуправления? Наши города и поселки завязаны на единую инфраструктуру, общую систему жизнеобеспечения, которая к тому же практически повсюду полностью зависит от промышленных предприятий. Человек ищет где проще. К чему суетиться? Легче жить, когда за твою квартиру отвечают множество других людей. Хоть плохо, но отвечают. У тебя нет воды — и у всех нет воды.

Люди живут в ячейках, как пчелы. Эти ячейки были созданы для вполне определенных целей — для населения, которое туда помещают, а после смерти или переезда место убывшего тут же занимают другие люди. Да, это отрыжка социалистической системы. Но ведь все структуры остались. И мне совершенно непонятно, где источник для возникновения местного самоуправления. А оно должно именно возникнуть, а не быть создано сверху. Как это было и есть в Европе, я поясню позднее.

У нас же получилось следующее: государством местная власть оказалась брошена, а жители, если так можно выразиться, не подняли ее. А зачем? В результате действуют фактически остатки советской системы управления (раньше это называлось горсовет, горисполком, теперь — мэрия, городская дума), в ней работают «избранные» люди. Они решают свои либо политические, либо хозяйственные проблемы и, как мне кажется, до сих пор так толком и не поняли, а в чем, собственно, заключается местное самоуправление, которое они собой как бы олицетворяют.

Теперь часто вспоминают российскую дореволюционную модель, всякого рода общинные, земские образования. Да, они были построены иначе, чем западные, но тоже не могут существовать на современном этапе, потому что нет общинной собственности. Кроме того, для земства необходимо дворянство — особая группа людей, заинтересованная в поддержке местного сообщества не из собственнических, а из общечеловеческих — образовательных, культурных и прочих — интересов. Такой элиты, как дворяне, сейчас тоже нет.

— Тогда чем же, по-вашему, занимается комиссия Козака — пустым делом, выходит?

— Почему же? В настоящий момент, с моей точки зрения, начинается обратный процесс — взятие государством так называемого местного самоуправления под свою опеку. Огосударствление, иными словами. Подобный процесс идет уже года полтора-два. Сейчас просто наступила его активная фаза: формируется соответствующее общественное мнение.

Муниципальные структуры становятся постепенно государственными. Это делалось и делается за счет того, что в первую очередь централизуются финансовые потоки. Все большее число функций переходит на уровень региона или соответственно города, если речь идет о крупном населенном пункте, и т. д. Государство подбирает растерянное за последние годы. И людей данный факт устраивает. Проживающие в ячейках-квартирах, они не привыкли обустраивать место вокруг себя, их никогда этому не учили. Максимум, на что обычно хватает общественной инициативы, — поставить домофон, чтобы в подъезде не гадили…

— Некоторые ставят забор вокруг двора, и тогда не гадят уже во дворе…

— Конечно, и такие примеры есть. Появляются состоятельные люди, они концентрируются в определенных местах, они уже какие-никакие хозяева… Но все это не относится к структуре муниципального управления. А потому местное самоуправление хиреет, становится добычей предприятий, различных бизнесов или политических организаций. У них совершенно иные цели и задачи, для них главное не обустройство дворов и улиц, а экономический или политический капитал.

Местное же самоуправление все больше теряет даже и тот незначительный потенциал, который оно имело. И государственная власть, видя, что дело движется к краху, начинает прибирать его к рукам. Поэтому комиссия Козака занимается серьезным с государственной точки зрения делом — создает правовые основы для мягкого перехода к новой системе управления на местном уровне. Если говорить об управленческих технологиях, произошло следующее: применяемые на верхнем уровне власти в силу политических и иных причин не дошли до нижних, в городах и районах осталась старая советская система управления. Другое дело, нужно ли вообще применять данные технологии на уровне местной власти? Это ли называется местным самоуправлением? Кто-то, видимо, считает, что именно это.

— Европейские эксперты считают действующий закон о местном самоуправлении вполне нормальным…

— Приведу простой пример. Перестройка, ажиотаж, еще не начались гайдаровские реформы… Был выпущен закон «Об аренде». По этому поводу Бунич и другие экономисты писали большие статьи, которые сводились к следующему: надо развивать бизнес, а он не будет работать, если невозможно арендовать помещение. И вывод: закон «Об аренде» просто необходим.

Прошло около года. Арендных договоров по стране заключили, по-моему, с десяток. Почему? У людей не было денег, а следовательно, и некому оказалось использовать преимущества закона. Помню, потом те же экономисты рассуждали, что вот, мол, какие у нас люди безынициативные: закон им хороший дали, а они им не пользуются. А зачем, скажите, нужен этот закон? Гораздо проще прийти к директору, дать ему денег, и он тебе без всякой аренды предоставит свои площади. Отсутствие предпринимателей, которые могли бы брать помещения в аренду, и несоответствие системы реальных отношений принятому закону делали его пустым звуком.

То же самое происходит сейчас и в местном самоуправлении. Если нет хозяев, желающих объединиться, чтобы обустроить жизнь по более высоким стандартам, результата не будет. И если вся система ЖКХ устроена инфраструктурным способом и на 70% зависит от крупных предприятий, опять же ничего не выйдет.

— А как обстоят дела с самоуправлением на Западе?

— Где это не получается, невозможно по объективным или субъективным причинам, никакого местного самоуправления нет. А у нас подход к проблеме исключительно формальный: везде должно быть местное самоуправление. В предложениях комиссии Козака, например, говорится о необходимости покрыть сетью муниципальных образований всю Россию.

— Как же наши международные обязательства? Европейская хартия местного самоуправления?

— Во-первых, участие в таких договорах и хартиях Россия обычно всегда использовала как ширму. Думаю, это очередная фальшь-панель, выставленная для того, чтобы наладить отношения с Европой. Вполне возможно, устроят ряд «потемкинских деревень», куда будут возить европейцев. Пусть, мол, те посмотрят на бодрых русских мужиков, которые самоуправляются…

А во-вторых, по большому счету, Россия — это не Европа. У нас кардинальные отличия, они не зависят от сознания людей, от их ощущения себя европейцами. Мы живем в северной стране. На систему жизнеобеспечения в большинстве районов тратим на порядки (даже не в разы) больше, чем в Европе. Жизнь людей во многом зависит от централизованной системы обеспечения. Люди к этому привыкли, потому что объективно в условиях жесткого климата, больших расстояний и населения, не прикрепленного к собственности, повсеместное создание индивидуальной системы жизнеобеспечения невозможно. Все это прекрасно понимают. Пусть плохо, но централизованная система обеспечивает большое число людей.

— Выходит, система самоуправления в России вообще не нужна?

— Европейские стандарты в определенной степени нужны, чтобы не особенно отличаться от европейцев, поскольку так нам проще решать различные экономические и политические проблемы. Это и есть фальшь-панель. Надо признать, что положительный образ для государства весьма полезен. Если же мы говорим о реальном самоуправлении, все гораздо сложнее. Что происходило в Европе? Во-первых, повторюсь, там никогда ни одному административно-территориальному субъекту не предписывалось: самоуправляйтесь! Просто оказалось, что люди могут сами вывозить мусор, следить за территорией. Образовалось самоуправление, появились мэры и бургомистры.

Им никто не определял функции: вы должны отвечать за это, а государство возьмет на себя прочие проблемы. Но если они не справлялись, появлялось государство в лице разных структур и помогало решать вопросы жизнеобеспечения. Если вы поинтересуетесь ситуацией в Европе, то выясните, что системы самоуправления во Франции и в Германии коренным образом отличаются. А где-то его нет совсем.

Это чисто российская привычка: везде все одинаково устроить. Глупо, надо признать. Люди на Таймыре живут по-другому, чем на Дальнем Востоке, и совершенно по-иному, чем в Москве. Почему они должны одинаково управляться? Разный уклад жизни определяет и разные структуры. Мне кажется, вообще не сто’ит такой задачи — распространить повсеместно самоуправление. Я думаю, это все-таки определенная мода. И со временем она пройдет…

— Но ведь как-то будет в дальнейшем все управляться на уровне городов и населенных пунктов?

— Когда окончательно оформится федеральная система управления, она будет скопирована на регионы и на уровень муниципалитетов.

— А как вы относитесь к идее назначения глав исполнительной власти местного самоуправления? В современных условиях в российском местном самоуправлении лучше руководителей избирать или назначать?

— А как избирать? Почему-то у нас предполагается только один способ — всенародное волеизъявление. Мы привыкли, что демократия — это всенародные выборы. На самом деле это не всегда так. Даже в США, называющих себя самой демократической страной в мире, существует система выборщиков. Для них есть определенные цензы. Проблема здесь заключается в том, что принимать решения, выбирать, должны только те люди, которые отвечают за свои действия. Все избирать не могут, поскольку никто при этом не несет никакой ответственности. Получается полная дискредитация идеи выборов.

Уместно вспомнить начало екатерининской реформы самоуправления в городах. Тогда действовал имущественный ценз. Городской голова отвечал за негативные последствия, в том числе собственным имуществом, а следовательно, должен был быть человеком состоятельным. Естественно, желающих занять этот пост не находилось. Применялись драконовские меры. Выборщиков назначали, собирали в одном месте и говорили им: пока не изберете городского голову промеж себя, никуда отсюда не уйдете. Потом избранный выходил и извинялся перед народом: мол, теперь я буду непопулярные меры применять, налоги у вас отбирать, детей в солдаты отправлять.

А назначать? Если выбирать и назначать безответственно, то разницы, понятно, никакой. Но ведь вопрос «как?» ни в первом, ни во втором случае не задается. Будут ли соблюдаться определенные процедуры, будут ли назначать людей стоящих? Какие критерии отбора кандидатов? При таком отношении, как сейчас, все равно: — выборы или назначение. Если люди достойные, это роли не играет.

Я думаю, назначение местных глав несколько улучшит нынешнюю ситуацию. Потому что при современной системе выборов, я это знаю по Московской области, в мэры проходят настоящие бандиты. Таким образом, мы опять же уничтожаем местное самоуправление, идею его в сознании людей. Когда станут назначать, будет все-таки к кому обратиться по поводу неверного назначения.

Честно говоря, идея назначения, как я уже говорил, связана с попыткой государства контролировать ситуацию на более глубоком уровне, потому что коренные причины неэффективности местного самоуправления по-прежнему не ликвидированы: не проведена реформа ЖКХ, люди не освобождены от системы сожительства в домах-«муравейниках». Поэтому когда возникает проблема на нижнем уровне, она доходит до верхних эшелонов власти. Вспомните проблемы Владивостока, которые решались на уровне федерального центра.

Какова реакция государства? Надо взять под контроль, раз все равно приходится заниматься. И политический момент важен. На местном уровне административный ресурс в политике стал слабо работать. Местные выборы проваливаются, народ на них не идет. Это, кстати, показатель того, что местного самоуправления в России нет.

— Эта реформа — возвращение к унитарной модели государства?

— Фактически да.

— А вообще, федеративное государство существует у нас сейчас?

— Нет, конечно. Ликвидации унитарной государственной структуры на самом деле не произошло. Просто выделены части-регионы, но все по-прежнему зависит от центра. И поэтому бизнес вынужден срастаться с государством на уровне его региональных представителей. Но возникает другой вопрос: а необходимо ли нам федеративное государство? Если россияне являются хозяевами своей жизни, они могут строить и местное самоуправление, и федеративные структуры. Дело в том, кто обеспечивает жизнедеятельность человека.

Почему в России был культ государства? Это объясняется самим типом жизни. Государством реализовывались глобальные проекты, которые и определяли дальнейшую частную жизнь людей. При европейской же модели все происходит с точностью до наоборот. С этим, кстати, связан давнишний спор Плеханова с Лениным. Существует ли азиатский способ производства? Ленин утверждал, что нет. Такого же тезиса придерживаются и наши экономисты. В этом смысле все они убежденные ленинцы.

Но что подразумевается под азиатским способом? Строительство плотины, например в Китае, объективно не может быть осуществлено крестьянами. Хотя есть тысячи и миллионы мелких хозяйств, которые жить без нее не могут. Государство возводит плотину. Причем всех силком сгоняет на стройку. А потом крестьяне находятся в полной зависимости от данной структуры, которой управляет, естественно, государство в лице чиновничества. Каждый отдельный человек — подданный и служивый этой большой системы — плотины. Она их кормит. Если она разрушится, люди не смогут самостоятельно выжить.

Путь к унитарному государству наиболее простой. В этом направлении мы движемся, точнее, не сходили с такого пути уже несколько десятков лет. Причина — в унитарности, засевшей в мозгах наших руководителей еще с советских времен. Жизнь между тем стала намного сложнее. В принципе нельзя относительно России рассуждать подобным образом: либо так, либо эдак, либо Европа, либо Азия.

— Значит, третий путь?

— Нет. Не надо говорить про третий путь. Потому что и двух первых не существует — существует многообразие. Здесь опять стоит вспомнить несходные модели самоуправления во Франции и Германии. Раньше в Российской империи действовал иной вариант управления. Там, где это необходимо, работала одна система, в другом месте — другая. Главная задача состояла в том, чтобы разные конструкции соединять и удерживать, не приводя к общему знаменателю. Вспомните, были ханства, Финляндия, Польша, и все это называлось Российской империей. Сейчас также существуют разные уклады жизни в разных регионах. Но уровень сознания руководителей остался по преимуществу на уровне обкомовского.

Гораздо более эффективной для России, на мой взгляд, оказалась бы структура наподобие имперской. Слово «имперская» поставим, конечно, в кавычки. Она подразумевает построение единой государственной сети, в ячейках которой — совершенно разные образования: деревни, города, регионы… Все они устроены по-своему, но соединяются общими инфраструктурами: железными дорогами, едиными информационными сетями, системой образования и т. п. Вот такого рода государственное устройство будет для России оптимальным.