Разграничение России


Сергей ПЛЕТНЕВ

Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины ХIХ века.

В их ведении находились управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности и т. д. Земским положением от 1864 года земская и городская власть были отделены от государственной.

Что же касается международного аспекта проблемы, то Европейская хартия местного самоуправления, принятая в 1985 году, гласит, что конституция демократической страны обязана закрепить право местных сообществ избирать советы или ассамблеи путем свободных равных прямых и всеобщих выборов, проводить собрания граждан, референдумы и другие формы прямого волеизъявления, иметь исполнительные органы. Полномочия таких сообществ и их финансовые ресурсы должны быть соразмерны, причем часть средств необходимо обеспечивать за счет местных сборов и налогов. Местным сообществам необходимо гарантировать право на судебную защиту. Все перечисленные требования хартии нашли отражение в Конституции России 1993 года.

ЛОСКУТНОЕ ОДЕЯЛО ФЕДЕРАЦИИ

Однако в России реформы, предполагавшие, что страна покроется сетью мелких муниципальных образований, в которых население начнет самостоятельно следить за своим жизнеобеспечением, сразу забуксовали. По Закону об общих принципах организации местного самоуправления населению небольших городов и поселков, где проживает значительная часть россиян, предоставлялось право выбирать, будет ли руководитель подотчетен им или его станет назначать районная администрация. Это выражалось в том, что жителям предлагалось решить, что считать самым малым муниципальным образованием. Именно тогда многие местные элиты, еще раньше президента Путина, построили свои вертикали власти, протащив на референдумах решения, что муниципальным образованием становится, как правило, район и его главы назначаются вышестоящими структурами.

Региональные законы о местном самоуправлении по-разному определяют его уровни. В одних речь идет только о крупных городах и сельских районах, а поселки, села, группы сел, малые города считаются подразделениями районных администраций. В других (Башкортостан, Татарстан) крупные города и сельские районы не относятся к самоуправляющимся единицами, в них действуют органы государственной власти, самоуправление же организуется в малых городах, поселках и селах. Такое различие обусловлено тем, что при написании и принятии подобных законов региональные власти придерживались собственных интересов, которые диктуются особенностями развития экономики, демографической ситуацией и т. д.

Федеральный закон, определяющий принципы местного самоуправления, устанавливает, что в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации должны предусматриваться средства для реализации муниципальными органами своих полномочий. Однако как раз это положение практически повсеместно игнорируется и федеральными, и региональными властями. В федеральном бюджете прописаны лишь расходы на содержание жилья и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, а что выделят региональные бюджеты — полностью зависит от желания конкретного губернатора. Естественно, в таких условиях едва ли можно говорить о развитии местного самоуправления.

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-10Сейчас в России сформировалась модель управления, похожая на лоскутное одеяло. В каждом регионе полномочия региональных и муниципальных властей могут отличаться очень сильно, да и разграничение полномочий между федеральной и региональной властью проведено только в самом общем виде. В результате губернаторы, взяв слишком много власти, начали принимать законы, разрывающие конституционное пространство страны. Образование федеральных округов, руководители которых были призваны положить конец такому положению вещей, и стало ответом Владимира Путина на всевластье региональных элит. Но это явилось практически силовым наведением элементарного порядка сверху. Чтобы закрепить единство страны на законодательном уровне, в прошлом году президент создал комиссию, занимающуюся разграничением полномочий трех уровней власти.

ЧЕТЫРЕ ВОПРОСА ПРЕЗИДЕНТА

Комиссию, которую возглавил заместитель руководителя Администрации президента Дмитрий Козак, глава государства попросил ответить на четыре вопроса. Какие функции осуществляет государство и какие уровни власти отвечают за те или иные функции? Какими ресурсами располагает каждый уровень власти для выполнения возложенных на них функций? Какую ответственность несут органы власти перед гражданином за выполнение возложенных на них функций? Как распределяются полномочия на каждом уровне?

После получения ответов комиссия должна была начать реформу федеративных отношений и местного самоуправления. Чтобы разобраться в существе проблемы, группе чиновников пришлось работать три месяца без выходных. Результаты оказались таковы.

Первое. По множеству важнейших для граждан вопросов не определены структуры, отвечающие за них. Хотя и декларируются определенные права гражданина, они не соотносятся с конкретными органами, ответственными за их реализацию. В особенности это касается предоставления материальных благ, которое должно осуществлять абстрактное государство, хотя оно имеет три уровня власти.

Второе. В Бюджетном кодексе закреплена норма: соотношение бюджетов субъекта РФ и муниципальных субъектов составляет 50 на 50, а про местное самоуправление там забыли. Поэтому никаких гарантий обеспечения функций местного самоуправления данный документ не содержит. Сейчас перед комиссией стоит задача: определить, во сколько обходятся функции различных уровней власти и соответственно — новое соотношение бюджетов.

Третье. Никакого контроля и ответственности за неправомерное расходование бюджетных средств органами государственной власти и местного самоуправления не предусмотрено. А потому сплошь и рядом происходит их нецелевое использование. Это касается прежде всего как раз региональных и муниципальных властей. Даже беглый анализ бюджетов субъектов РФ и крупных муниципалитетов показал, что чем больше они получают средств из вышестоящих бюджетов, тем больше тратится на второстепенные нужды: управленческие расходы, содержание СМИ, футбольных команд и т. д.

Четвертое. Если на уровне федеральной власти и субъектов РФ определено, кто является носителем конкретных полномочий, то на уровне местного самоуправления такого распределения нет. Вообще не существует стройной системы органов местного самоуправления. Если по Конституции и соответствующему закону в России должно быть 152 тыс. муниципалитетов, то реально их 210 в сельских поселениях и 519 — в городских, хотя в стране одних только городов 1093. Поэтому в целом говорить о законодательно закрепленных полномочиях руководителей местного самоуправления бессмысленно.

В принципе результаты работы комиссии Дмитрия Козака никого не удивили. Все знали, что вопросы о местном самоуправлении и разграничении полномочий у нас со времен принятия Конституции и закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» всерьез не рассматривались. Гораздо важнее было то, что комиссия предложит для исправления этого положения.

МЭРОВ — В КОНТРАКТНИКИ!

Комиссия предложила меры по реформированию, которые не устроили никого — ни губернаторов, ни мэров. Но с принципами реформы согласился президент, а потому явного и публично выраженного недовольства не последовало.

По плану комиссии, муниципалитеты будут разбиты на два уровня: обычные и окружные, являющиеся, в свою очередь, сельскими и городскими. Муниципалитет может быть образован в населенных пунктах с числом жителей до 5 тыс. Таким образом, в России их окажется порядка 30 тыс., что в принципе соответствует прежнему делению на волости в царской России и сельсоветы (райсоветы) в России советской. Это может быть или группа сельских поселений, или город районного значения. Функции его ограничиваются в основном благоустройством территории и предоставлением коммунальных услуг населению. В то же время предусмотрено расширение его полномочий вышестоящим субъектом при условии, что у муниципалитета есть дополнительные ресурсы. Если же ресурсов недостаточно для финансирования минимального объема полномочий, субъект Федерации обязан предоставить для этого средства.

Муниципальный округ образуется из нескольких муниципалитетов (не менее трех). Примерная численность населения в нем, по расчетам специалистов, должна составлять в среднем около 36 тыс. человек, и таких округов по России будет 1,8 тыс., но границы округа устанавливаются субъектом РФ, что автоматически ставит его в зависимость от вышестоящей инстанции. Представительный орган округа формируется из числа выборных лиц муниципалитетов, и он же выбирает председательствующего из своего состава. Однако этот председательствующий, по сути, выполняет чисто политическую роль. Для ведения хозяйства округу предлагают нанимать по контракту управляющего.

Крупные города, которых насчитывается порядка 350, останутся «вольными», то есть единым муниципалитетом. Пока не определено, каким образом там будут выбирать или нанимать мэров. Скорее всего, данный вопрос предложат решить самим жителям.

Главной же задачей остается обеспечение средствами. Козак признает, что это сложнейшая проблема, поскольку ресурсы на территории страны распределены крайне неравномерно. Основной принцип таков: обязав город или район выполнять какую-то функцию, вышестоящий орган должен дать на это деньги.

Несмотря на то что руководители муниципальных образований выступают за то, чтобы в их распоряжении оставляли какие-то налоги или часть их, выравнивание доходов все равно будет происходить через фонды поддержки территорий и т. п. На этом настаивает Минфин, уверенный, что достаточной налоговой базы у большинства территорий в скором времени не появится. Сегодня муниципалитеты оставляют у себя часть налогов, например 2% от собранного на их территории налога на прибыль. В тех муниципалитетах, где зарегистрированы крупные сырьевые компании, это огромные деньги, что зримо усугубляет неравенство. Центр предполагает забрать данный налог себе и распределять его равномерно по всей территории страны.

ВСЕ — В ВЕРТИКАЛЬ!

Невооруженным глазом видно, что все предложения комиссии Дмитрия Козака направлены на то, чтобы окончательно выстроить пресловутую вертикаль власти. Сегодня она дошла лишь до губернаторов, имеющих практически полную власть над регионом. Характерно, что сами губернаторы противятся попыткам четко определить их полномочия, поскольку сейчас, по Конституции, они для них трактуются таким образом: то, что не входит в ведение федерального центра, относится к их компетенции.

Кроме того, во время работы комиссии от губернаторов поступали откровенные предложения усилить вертикаль, с тем чтобы они имели право назначать руководителей муниципального округа. Однако центру подобная трактовка, укрепляющая власть региональных элит, явно не подходит: он должен иметь возможность при необходимости влиять и на низовые звенья вертикали.

Теперь власть губернаторов ограничат, передав определенные полномочия и финансовые ресурсы муниципальным округам. Но и округа (после того как у них отберут право оставлять у себя часть налогов) будут прямо зависеть от центра, распределяющего эти трансферты. Правда, губернаторам в данной ситуации гораздо легче провести нужного человека в руководство муниципальным округом, так как уже не требуется «протаскивать» на выборах своего кандидата — достаточно договориться с несколькими главами муниципалитетов, которые составляют руководящий орган округа.

Впрочем, все предложения Козака — это лишь основа, и что-то обязательно изменится в процессе доработки. Реформирование пройдет путем постепенного изменения действующих законов. Поэтому, как сообщают многие СМИ, уже осенью ожидается внесение в Государственную думу поправок к 135 законам. Однако думается, что этого не произойдет. В осеннюю сессию депутаты в основном работают над бюджетом и всерьез заниматься поправками (да еще в таком количестве) не имеют возможности. К тому же сформулировать столько поправок — довольно длительная процедура, она займет у комиссии не один месяц. Да и сами депутаты просто увязнут в огромном списке, начав согласовывать нововведения.

Скорее всего, поправки, как предлагает, например, депутат Сергей Митрохин, будут вноситься блоками по отдельным темам: территориальное переустройство, разграничение полномочий, перераспределение финансовых ресурсов и т. д. И процесс реформирования местного самоуправления займет не один год.