«Необходимо активнее подключать регионы»


Евгений МИХАЙЛОВ

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-10Губернатор Псковской области считает, что при проведении муниципальной реформы надо больше советоваться с местными властями.

(Беседу ведет Сергей Савельев, фото Александра Токарева.)

— Евгений Эдуардович, подписав Европейскую хартию о местном самоуправлении, мы обязались создать у себя структуры муниципальной власти. И вроде бы создали… К чему тогда коренная реформа? Соответствует ли местное самоуправление в его российском варианте положениям хартии?

— Я считаю, что коренная реформа органов местного самоуправления проходила в 1993—1996 годах и в настоящее время завершена. Система городских, районных и сельских советов имела свои положительные и отрицательные стороны, но мы не можем не признать, что она содержала элементы местного самоуправления. К сожалению, в ходе коренной реформы местного управления в России была не только убрана властная управленческая вертикаль, что, очевидно, следовало сделать согласно Европейской хартии, но и отвергнут значительный положительный опыт советской системы органов местного управления.

Подписав Европейскую хартию о местном самоуправлении, мы воплотили ее положения в законодательном и практическом аспектах в самом радикально-либеральном варианте. В большинстве европейских стран при несомненной самостоятельности муниципалитетов в решении вопросов, находящихся в их компетенции, существуют и законодательные, и административные возможности регулирования и контроля деятельности органов местного самоуправления. В самой хартии есть статья 8, которая так и называется — «Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления». В России же, особенно на уровне субъектов Федерации, практически действует исключительно законодательное регулирование. Во многих европейских странах достаточно четко законодательно прописана возможность межмуниципального сотрудничества и многоуровневости местного самоуправления, в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в п. 3 ст. 6 такая возможность декларируется, но механизм ее не прописан.

То, что предлагает сделать сейчас комиссия Дмитрия Козака, является не муниципальной реформой, а проектом новой редакции закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что, собственно, и отражено в послании президента Российской Федерации Федеральному собранию. После принятия данного закона в 1995 году прошло семь лет, за это время значительно обновилось и пополнилось законодательство, наработан определенный опыт применения закона в различных регионах Российской Федерации. Необходимость внесения в него изменений и дополнений назрела объективно, и мы в Псковской области это приветствуем.

Дело в том, что не требуется еще одной коренной реформы, надо просто законодательно оформить положительный опыт организации местного самоуправления в регионах и более четко прописать некоторые статьи и положения, в частности вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, межмуниципального сотрудничества, а также вопросы регулирования деятельности органов местного самоуправления со стороны государства.

— Насколько предложения комиссии Козака согласуются с демократическими нормами? В частности, предложения о на значении, а не выборности руководителей муниципальных образований…

— Я предлагаю вам снова обратиться к тексту Европейской хартии, где в статье 3 говорится о том, что местное самоуправление осуществляется «советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования». Таким образом, незыблемый и основополагающий принцип местного самоуправления — выборность представительного органа, то есть депутатов, представляющих население муниципального образования. Они вправе от имени населения решать все вопросы местного значения. В системе органов местного самоуправления представительный орган является как бы коллективным и обязательно выборным руководителем, и этот принцип никем не ставится под сомнение.

Другое дело, что федеральный закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 16 допускает в соответствии с уставом муниципального образования, принимаемым представительным органом, существование выборной должности главы муниципального образования, который «возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления». На практике мы иногда встречаемся с фактами избрания на такую должность лиц, явно не справляющихся со своими обязанностями, с чем населению муниципального образования приходится мириться до следующих выборов. А это четыре-пять лет, поскольку механизм отзыва подобной категории должностных лиц законодательно не проработан. Потому появилось предложение ввести как основную норму прием по контракту должностных лиц, возглавляющих деятельность исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, то есть администраций муниципальных образований. Решение о заключении контракта или о его расторжении с данным должностным лицом будет принимать представительный орган местного самоуправления.

— Какова мировая практика формирования местного самоуправления? Опыт каких стран для России наиболее приемлем и почему?

— Давайте лучше изучать и применять наш, российский опыт: это и организация земства, и труды Л.А. Велихова и З.Г. Френкеля, и опыт функционирования системы советов на местном уровне.

Если говорить о мировой практике формирования местного самоуправления, то в каждой отдельной стране оно создается в соответствии с национальными и историческими традициями и слепо копировать его нельзя. Но вместе с тем всегда решаются две основные задачи: максимальное приближение органов местного самоуправления к населению и обеспечение эффективности деятельности муниципальных образований, как в решении вопросов местного значения, так и в осуществление некоторых государственных полномочий. Наиболее приближенной к населению муниципальная власть была бы в том случае, если бы ее представители находились в каждом поселении, но эффективность подобной деятельности, особенно ее экономическая составляющая, безусловно, оказалась бы на самом низком уровне. В то же время при включении в состав муниципального образования слишком многих поселений связь населения с органами местного самоуправления (а значит, и подконтрольность населению последних) становится слабой и размытой.

В последние три года мы достаточно активно работали со специалистами по муниципальному менеджменту и представителями органов местного самоуправления из Германии. В Печорском районе нашей области в границах муниципального образования «Печорский район» находятся два муниципальных образования — Кулейская и Круппская волости, которые являются муниципальными образованиями базового, первичного уровня. На их примере на протяжении нескольких лет мы отрабатываем систему двухуровнего самоуправления, где базовый уровень — это волость с населением 1,2—1,5 тыс. человек, а верхний, межмуниципальный уровень — район с населением 27 тыс. жителей.

При осуществлении данной организационной модели наиболее оптимально сочетаются эффективность деятельности и приближение органов местного самоуправления к населению. Она широко распространена и довольно успешно применяется в Германии. Наш опыт создания двухуровнего самоуправления находит поддержку и в федеральных структурах, с которыми мы работаем в тесном контакте.

— В различных регионах России сейчас местное самоуправление устроено совершенно по-разному. Дело не в названиях — кожууны, районы, мэрии, советы или думы. Принципы формирования, полномочия разнятся. Подобное стало возможным благодаря расплывчатому законодательству. В то же время надо ли все унифицировать, стричь под одну гребенку?

— Название закона, регулирующего в России вопросы местного самоуправления, — «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, эти общие принципы должны соблюдаться во всех регионах Российской Федерации, иначе мы не будем единым государством. В начале нашего разговора я уже упоминал один из данных принципов — выборность представительных органов местного самоуправления. Имеются и другие общие принципы, часть из них отражена в Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем Россия является федеративным государством и часть полномочий по регулированию вопросов местного значения осуществляют субъекты Российской Федерации, которых насчитывается 89. В рамках регионального законодательства возможны различные варианты структуры органов местного самоуправления и решения прочих вопросов местного значения, но все должно основываться на единых федеральных принципах. Поэтому, если говорить о «стрижке под одну гребенку», то это правильно и необходимо, когда речь идет об общих принципах организации местного самоуправления для всей России. Национальные, исторические и иные особенности организации местного самоуправления учитываются законодательством каждого из 89 регионов, но опять же исходя из единых принципов, что отвечает принципам построения федеративного государства.

— Не превратится ли муниципальная реформа в простое изменение административно-территориального деления страны на уровне муниципий?

— Законодательство не связывает административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации и деление территории на муниципальные образования, хотя это действительно чаще всего совпадает. Для того чтобы реализация положений новой редакции закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не вылилась только во внешние, формальные проявления, не затронув и не решив глубинных, сущностных проблем местного самоуправления, необходимо уже сегодня, на этапе выработки проекта новой редакции закона, активнее подключать к данной работе регионы, использовать их положительный опыт.