Жаркое лето 2002-го


Мария МОЛИНА

Каникулярное время застало многих представителей власти на рабочих местах. Летний «отдых» сенаторов и депутатов в этом году получился довольно напряженным: на июль и август осталось немало вопросов, требующих обсуждения до начала нового «законодательного года». Так заканчивается последнее предвыборное лето.

РЕФОРМА ЭНЕРГЕТИКИ

Анатолий Чубайс может праздновать победу. Правительство утвердило концепцию, основанную на его видении реформы. Хотя рабочей группе Госсовета во главе с Виктором Крессом и удалось добиться, чтобы принятие законодательного пакета по РАО «ЕЭС» было перенесено на сентябрь. Одновременно для нивелирования «мелких противоречий» организовали трехстороннюю комиссию из представителей правительства и обеих палат парламента; она должна до начала работы осенней сессии Думы прийти к единому знаменателю относительно принципов реформирования энергетики.

Прецедент рассмотрения законодательной властью проекта еще до первого чтения в нижней палате парламента уникален для России. Теперь противники утвержденной концепции пытаются внести в законопроект принципиальные поправки и тем самым ревизовать самую суть реструктуризации «по-чубайсовски». К настоящему моменту уже поступило свыше 250 депутатских замечаний и более 300 сенаторских.

Правительственный пакет, поступивший на обсуждение комиссии, состоит из законопроекта «Об электроэнергетике», а также поправок в Гражданский кодекс и законы «О регулировании тарифов на тепловую и электрическую энергию», «О естественных монополиях», «О конкуренции» и «Об энергосбережении». Изменения в этой части законодательства необходимы, чтобы разделить монопольные и конкурентные виды энергетического бизнеса.

Как известно, в 2004 году предполагается упразднить РАО «ЕЭС России» в нынешнем виде и входящее в него АО-энерго, а кроме того, отказаться от системы государственного регулирования тарифов на электроэнергию. Согласно принятой схеме, на основе РАО «ЕЭС» будут созданы три структуры, отвечающие за выработку, транспортировку и продажу энергии: федеральная сетевая компания (ФСК), в ведение которой передадут линии электропередач, системный оператор (СО) и оптовые генерирующие компании.

17 июля депутатская часть трехсторонней комиссии поддержала правительственный вариант законопроектов по реформе электроэнергетики. Еще через два дня, 19 июля, концепцию, одобренную правительством, приняли за рабочую основу и представители Совета Федерации. Предполагалось, что поправки от обеих палат будут систематизированы и объединены до 29 июля, с тем чтобы на заседании 5 августа комиссия смогла принять законопроекты в том виде, в котором они пойдут на обсуждение Государственной думы. Однако 5 августа выяснилось, что по четырем из 17 основных вопросов по реформированию электроэнергетики парламентарии не согласны с предложениями правительства. Обсуждение реформы в очередной раз было отложено — до 26 августа.

В частности, ведутся споры относительно того, нужно ли вносить в законы нормы, направленные на ограничение энергетических монополистов и предотвращение необоснованного повышения тарифов.

Еще один острый момент касается имущественных споров. Пакет законопроектов призван урегулировать вопрос перераспределения собственности РАО «ЕЭС». В компании считают, что решение о правах на имущество надо принимать постепенно, в процессе приватизации РАО, но в любом случае государственные структуры необходимо удалить из управления энергетическими предприятиями. Между тем противники концепции Чубайса предлагают вполне определенную схему, согласно которой акционерный капитал региональных сетевых компаний распределяется следующим образом: 33% передается муниципальным органам, 33% — региональной власти, 34% — федеральной сетевой компании.

Принципиальный момент: нужны ли вообще в энергетике вертикально интегрированные структуры? По сути, их сохранение сделало бы реформу практически бессмысленной: если генерирующие компании по-прежнему будут иметь контроль над передаточными линиями, Россия получит то же самое регулирование рынка электроэнергии. Нынешний кризис отрасли во многом связан именно с тем, что при отсутствии достаточного количества генерирующих мощностей сами генераторы владеют линиями электропередачи и могут искусственно создать дефицит энергии, заблокировав ее передачу по своим линиям.

Не определено до сих пор и положение о процедуре отключения электроэнергии. Нынешний монополист отрасли настаивает на следовании рыночным законам: при отсутствии оплаты необходимо попросту «выключить свет». Однако, по мнению членов Госсовета, социальная зависимость от «электрической кнопки» в России слишком значительна, чтобы позволить энергетикам подобную практику. С их точки зрения, федеральный закон обязан максимально четко прописывать правила отключения энергии должникам.

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Федеральная власть принялась за один из наиболее болезненных вопросов взаимоотношений между центром и регионами — разграничение полномочий. Как стало известно 26 июля, комиссия по разграничению полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, возглавляемая заместителем руководителя президентской администрации Дмитрием Козаком, подготовила ряд законодательных предложений, которые предполагается направить в Госдуму уже осенью. Блок изменений, рекомендованных для внесения в законы о госвласти и о местном самоуправлении, подразумевает закрепление определенных полномочий за федеральными структурами, регионами и муниципальными образованиями. Согласно разработанной концепции, из федерального бюджета будут выделяться соответствующие обязательствам субвенции.

Комиссия сочла, что следует разделить существующие муниципалитеты на три уровня. Первый уровень — органы местного самоуправления поселенческого типа, «привязанные» к численности населения. Второй уровень — администрации районов, третий — межмуниципальные образования, характерные для больших городов, состоящих из нескольких районов. Последним предлагается делегировать часть полномочий органа государственной власти субъекта по поручению местных муниципалитетов — с предоставлением соответствующего финансирования.

Принципиальное отличие от действующей системы заключается в раздроблении так называемых муниципий (территорий муниципалитетов) на множество мелких образований, в том числе состоящих даже из одного населенного пункта сельского типа. Такое «размножение» локальных администраций, заявляют в регионах, приведет к появлению излишнего количества чиновников, работу которых придется оплачивать тем же местным бюджетам. Заметим, что основная проблема в разграничении полномочий между Федерацией и регионами заключается как раз в отсутствии финансовой поддержки обязанностей, возложенных на муниципальные власти. Между тем в концепции практически не определены источники финансирования региональных бюджетов, чего, собственно, и ждали от комиссии.

ЗАКОН «ОБ ОБОРОТЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ»

25 июля Владимир Путин подписал закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», принятый Госдумой 26 июня этого года и одобренный Советом Федерации 10 июля. Документ регулирует отношения, связанные с владением и распоряжением сельхозугодьями, которые отныне можно продавать и покупать. «Сельскохозяйственными» не считаются участки, используемые для ведения личного, подсобного и дачного хозяйства, а также для жилищного и гаражного строительства.

Таким образом, наконец завершено формирование земельного законодательства. Положение о сельхозземлях стало наиболее дискутируемым положением в нем и одновременно ключевым пунктом земельной реформы. Государственная дума, в течение долгого времени контролировавшаяся левыми фракциями, не пропускала «земельное уложение» в первую очередь из-за сельскохозяйственных угодий, выступая против юридического разрешения продажи такой земли. Между тем потребность в нормах землепользования в этой части назрела очень давно, и не возникало сомнений, что после одобрения в сенате президент поставит свою подпись на этом законе.

Как и ожидалось, закон запретил продажу сельхозземель иностранным гражданам и юридическим лицам, а также компаниям, контрольный пакет акций которых принадлежит нерезидентам или лицам без гражданства. Они смогут владеть подобными земельными участками только на правах аренды. Максимальный срок аренды земли — 49 лет. Пожалуй, «иностранный» вопрос стал единственной популистской мерой. Впрочем, если верить словам президента, пересмотр земельного законодательства в том, что касается продажи земли нерезидентам, вполне возможен, конечно в случае необходимости. Правда, вряд ли сие случится до выборов главы государства — электорат из числа тех, кто ходит на выборы, настороженно отнесется к такой инициативе.

Предельный размер земельных владений граждан может ограничиваться региональными законами. При этом, в соответствии с законом, частное лицо имеет право владеть не более 10% площади сельхозземель района. В любом случае преимущество при покупке частного участка земли принадлежит администрации субъекта Федерации. Последнее несколько настораживает, поскольку открывает чиновникам новые перспективы.

Снят установленный федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса» запрет на приватизацию земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Подобная приватизация теперь возможна и по правилам, установленным федеральным законодательством. При этом момент начала приватизации на территории каждого субъекта РФ должен определяться законодательством этого региона. В результате появляется некоторая пауза между запуском закона в действие и отправной точкой приватизации госземли на местах. Согласно дополнительному документу, направленному на ограничение бюрократического произвола, использование государственных и муниципальных участков до начала их продажи региональными властями будет регулироваться в соответствии с общими положениями Земельного кодекса.

ЗАКОН «О НЕДРАХ»

Неожиданный резонанс получил в июле разрабатываемый Министерством природных ресурсов РФ кодекс «о недрах». В процесс обсуждения законопроекта вмешался Дмитрий Козак, как уже было сказано, возглавляющий комиссию по разграничению полномочий между федеральным центром и региональными властями. Вопросы ревизии закона «О недрах» касаются его постольку, поскольку, согласно действующему законодательству, использование природных ресурсов находится в совместном ведении Федерации и субъекта, на чьей земле они добываются (так называемый принцип второго ключа).

Комиссия под руководством Козака выдвинула предложение отобрать у регионов право распоряжаться ресурсами своей территории, сосредоточив собственность в руках центральной власти. Кроме того, лицензии на разработку недр предложили заменить концессионным принципом и передать в собственность государства уже добытые полезные ископаемые. Первое предложение вызвало недовольство у руководителей сырьевых регионов, второе заставило экспортно-сырьевые концерны заявить о грядущей национализации. В результате под давлением бизнеса, явно недовольного намеком на возможное лишение большей части прибыли, под крики о коллапсе нефтегазовой отрасли Администрация президента взяла назад революционные предложения Дмитрия Козака, объявив, что «о национализации нет и речи».