«Я считаю, что нужно 27 раз отмерить, прежде чем резать»

Павел МЕДВЕДЕВ

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-09Председатель банковского подкомитета Государственной думы Павел Алексеевич Медведев — парламентарий с большим стажем: первый раз он был избран депутатом российского парламента в 1990 году. Университетский ученый, доктор экономических наук, Медведев еще тогда определил в качестве одной из своих законотворческих специализаций банковское законодательство и сейчас является, пожалуй, крупнейшим отечественным специалистом по становлению рыночной банковской системы в России.

(Беседу ведет Александр Полянский, фото из архива П.А. Медведева.)

— Павел Алексеевич, вы давно занимаетесь проблемой управления банковской системой…

— Да, уже 12 лет.

— Еи вам, как никому другому, должно быть видно, что в нынешнем порядке управления банковской системой хорошо и что плохо.

— Ситуация так сильно изменилась, что даже сравнивать начало 90-х с нынешними временами невозможно. Сейчас более или менее нормальное положение, а 12 лет назад происходил просто кошмар. Российское банковское законодательство вступило в силу в декабре 1990 года. Мы соревновались тогда с Верховным советом СССР, и в этом вопросе обогнали его.

— А соревновались в чем — кто рыночнее?

— Нет, кто быстрее. В результате такой огород нагородили, что страшно вспоминать… Это, с одной стороны, наша невинная вина — мы делали все на пустом месте, имели абстрактные представления о рыночной банковской системе. Но, с другой стороны, то, что мы торопились, неправильно.

Пожалуй, большого моего греха здесь нет: как раз всех «притормаживал» тогда — и до сих пор постоянно призываю спешить не спеша. Наверное, из-за моей ужасной реакционности: считаю, лучше не семь, а 27 раз отмерить, а один отрезать, чтобы не сделать глупость.

Но, увы, и я тогда многие вещи прозевал. Хотя кое про что понимал: это абсурд и пытался не допустить его. Но было очень трудно — депутатам не хватало ни экономической, ни правовой, ни парламентской культуры. И голос небольшого числа специалистов, изучавших западную экономику или работавших в совзагранучреждениях, терялся в хоре ура-прогрессивных политиков.

В результате первые законы по кредитно-финансовой системе открыли дорогу на банковский рынок в лучшем случае людям некомпетентным, а в худшем — прохиндеям и мерзавцам, грабившим людей без зазрения совести.

Потом положение постепенно стало выправляться. Центральный банк усиливал свои позиции. Виктор Геращенко, пришедший на пост его председателя в 1992 году, и его команда ряд дыр заштопали. В частности, создали в ЦБ документацию для формирования системы расчетов, и если в начале 1992 года можно было отправить деньги, которые никуда не приходили, или получить деньги, которые ниоткуда не исходили, то к концу того года подобные явления считались уже экзотикой. Это стало первым серьезным прорывом.

Затем Центробанк стал налаживать банковский надзор, хотя законодательная база для подобных действий была очень слаба. Отчасти в этом виноват, кстати, сам глава ЦБ.

В парламенте тогда на рассмотрении находились Закон о Центральном банке и Закон о банках и банковской деятельности; причем первый вызывал много споров, а второй был практически готов. Тем не менее Геращенко настаивал на том, что первым следует принять Закон о ЦБ, это затянуло принятие и того, и другого документа.

Компромисс по Закону о Центробанке искали долго, и все вопросы сняли только в 1995 году, тогда же приняли и Закон о банках. В результате произошло серьезное улучшение — во всяком случае, кошмар первых лет преобразований финансовой системы оказался в прошлом. Но если и сами законы не были идеальны, то уж их исполнение — тем более. ЦБ, делая шаги в соответствии с законом, постоянно спотыкался о суд.

Надо сказать, что до принятия двух базовых банковских законов Банк России систематически проигрывал в судах, которые на основании общего законодательства о предпринимательской деятельности решали вопрос по отзыву лицензии у той или иной кредитной организации в пользу этой самой организации. Она продолжала работать, но уже, понятно, исключительно на свою верхушку — деньги просто разворовывались, и банк закрывался.

После принятия двух названных мною законов инструментов борьбы с недобросовестными банкирами стало больше, и проблемы уже оказались связаны с пониманием судьями банковского законодательства. ЦБ был поставлен в более выгодное положение, чем раньше. Некоторые совестливые сотрудники Банка Росии иногда по секрету говорили мне: «Вы дали нам слишком много прав, сделайте нас обязанными. Пусть в типичных случаях закон обяжет нас отзывать лицензию».

И это было осуществлено — поправками в законы. ЦБ стал обязан жестко обращаться с банком, если тот допускает явные отклонения в работе.

— А потом возник проект нового Закона о ЦБ?

— Первоначальный его вариант, появившийся два года назад, заставлял вспомнить о начале 90-х годов — столь ужасен он был. Банк России предлагалось объявить госучреждением, лишить коммерческих функций, сделать одним из правительственных ведомств или даже частью Минфина. Все это с точки зрения учебников по кредитно-денежной политике и богатого зарубежного опыта просто абсурд. На Западе ведь использовались самые разные схемы управления банковской системой, и в результате проб и ошибок все страны склонились к независимости национального банка.

В Англии центральный банк довольно долго являлся частью Министерства финансов, но в силу традиции фактически был независим. Но и там приняли решение сделать его независимым не только по сути, но и по форме.

Кроме того, планировалось в форме специального закона утверждать кредитно-денежную политику в Думе на год вперед! Как это себе представляли авторы первоначального проекта, мне трудно сказать — кредитно-денежная политика обуславливает гибкое реагирование на ситуацию финансового рынка. Часто решения принимаются даже по телефону. Плановая кредитно-денежная политика — это уже что-то из Оруэлла. Могут существовать общие направления, тенденции, пожелания, но не план.

В законопроекте предлагалось множество нелепостей в организации управления банковской системой. В частности, глава банка и человек, отвечающий за банковский надзор, делались по существу равновеликими фигурами — оба утверждались Госдумой. Я это положение назвал принципом двух медведей — их в одну берлогу пускать, как известно, нельзя.

— Насколько я помню по вашим прошлым интервью, у вас негативную реакцию вызывало создание параллельно с советом директоров ЦБ Национального банковского совета.

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-09— Органы, подобные Национальному банковскому совету, существуют в ряде стран как структуры, скажем так, большой банковской политики. Подобный орган состоит из наиболее авторитетных, опытных деятелей банковской сферы, которые способны дать полезные рекомендации, рассказать о том, как делали раньше, чтобы решить ту или иную проблему. Руководители национального банка могут прислушаться к рекомендациям, а могут и не прислушаться — решения они принимают самостоятельно.

Так что НБС как таковой меня не смущал. Меня смущало придание ему в первоначальном тексте документа управленческих функций.

Четыре года мы работали над новым Законом о ЦБ, и, к счастью, все его недостатки удалось исправить — подписанный недавно президентом документ совсем не плох. Хотя определенные претензии к нему у меня есть.

Я говорю об этом с некоторым чувством неловкости, так как все, что я аккуратно, на бумаге, излагал, было учтено при работе над законопроектом. Не всегда в максимальной форме — в ряде случаев в виде компромисса, но компромисса вполне приемлемого. По главным вопросам закон полностью меня устраивает: Центробанк остался независимым; никакого годового плана денежно-кредитной политики не будет; НБС лишен управленческих полномочий (хотя какие-то из его полномочий и имеют управленческий налет, но совсем не драматический); снята проблема двух медведей. Более того, если раньше органом управления Банка России был только совет директоров ЦБ, то теперь им стал и возглавляющий его председатель Центробанка, то есть позиции главы Банка России упрочены.

Однако вот в чем загвоздка, я, кстати, убежден, связанная исключительно с усталостью депутатов. Идя мне навстречу, главу о структурах банковской политики назвали «Национальный банковский совет и органы управления Центральным банком», стремясь подчеркнуть, что НБС не является органом управления. Но в тексте закона не сказано, что органами управления являются только председатель ЦБ и совет директоров Центробанка. А в этой главе помимо них упомянуты еще президент России, Дума, члены Национального банковского совета.

Конечно, по логике все эти субъекты не могут быть органами управления. Но наши суды, боюсь, не захотят ничего вычислять. Мы с этим сталкивались уже много раз. Например, когда совет директоров Центробанка отзывал лицензию у банка, судьи иной раз говорили: «В законе написано, что лицензию отзывает Центробанк, а не совет директоров Центрального банка», — и возвращали лицензию. Поэтому такую редакционную погрешность обязательно надо исправить — пусть только коллеги-депутаты от меня чуть отдохнут.

— Большая дискуссия была по поводу численности НБС…

— Да, и немножко детская: 12 членов или 13. Президентско-правительственная сторона и Дума боялись, как бы у другой не оказалось перевеса, будто бы НБС устроен по фракционному признаку. Это совещательный орган, а не управляющий.

— Насколько обоснованным вам представляется формирование НБС из представителей Думы и исполнительной власти? Не лучше ли было образовать его из бывших председателей ЦБ, видных экономистов?

— У нашей банковской системы нет такой традиции и истории, как на Западе, и нет такого числа экс-председателей Центробанка и маститых специалистов. Поэтому установленный в законе принцип, по-моему, вполне приемлем. Однако лет через сто можно вернуться к вашему предложению.

— Вопрос стиля работы Национального банковского совета — это ведь прежде всего вопрос его состава?

— Я бы сказал иначе: это вопрос традиции, которую нужно формировать. Конечно, традиции формируют люди и поэтому состав НБС, особенно первый, очень важен. Когда в начале 90-х специалисты пытались что-то объяснить депутатам, на них смотрели как на пустое место. Сейчас уже не так, но трудности все же бывают.

Я надеюсь, что все стороны очень добросовестно отнесутся к назначению членов НБС. Тем более, сейчас очень благоприятный момент для начала формирования правильных традиций — только что сменилось руководство ЦБ. Новый председатель Центробанка Сергей Игнатьев вызывает уважение своими действиями, и он совместный назначенец парламента и исполнительной власти. Выбор достойных членов НБС будет проявлением уважения к собственным недавним решениям.

ЦБ нужно поддержать. Потому что он входит в трудную полосу: ему предстоит реализация тех масштабных планов, о которых говорил Игнатьев, когда общался с думскими фракциями перед назначением на должность. А говорил он о том, что денежно-кредитная политика Центробанка вполне приемлемая, а вот банковский надзор нуждается в усилении.

Банк России планирует применять менее формализованный подход к надзору, в частности принцип разумного суждения, о чем Игнатьев и его первый заместитель по банковскому надзору Андрей Козлов неоднократно заявляли. Этот принцип предполагает, что аналитики контролирующего учреждения постановляют отозвать лицензию не по явным отклонениям, а по едва заметным признакам неблагополучия. На Западе уже сформировалась традиция таких решений: в Германии, например, не было ни одного случая обжалования в суде решения Службы банковского надзора ФРГ об отзыве лицензии на основании разумного суждения, настолько общество уважает заключения специалистов.

Нам нужно вводить эту меру постепенно и осторожно. С одной стороны, она очень важна: по косвенным данным, капитализация многих наших кредитных организаций завышена в несколько раз, с этой ложной капитализацией нужно бороться, но формально придраться трудно. С другой стороны, кто даст гарантию, что какой-нибудь центробанковский чиновник не применит к банку А, который с ним спорит, принцип разумного суждения, а банк B, который с ним находится в хороших отношениях, разумно судить не будет? Поэтому перед законодателями стоит парадоксальная задача максимально формализовать неформальный подход к банкам.

— Многие эксперты считают, что в обязанности Банка России входит слишком много разнообразных вопросов: и кредитно-денежное регулирование, и кредитование, и банковский надзор. Не кажется ли вам, что банковский надзор, к примеру, должен быть выделен в отдельное ведомство, как в той же Германии, или внутри Центробанка необходимо создать так называемую китайскую стену, как в аудиторской компании между аудиторским и консультационным направлениями?

— Я отрицательно отношусь к разделению ЦБ на собственно Центробанк и орган банковского надзора, но не по принципиальным, а по техническим причинам. Пока будет происходить эта организационная реформа, расплодится огромное множество недобросовестных банков, которые станут работать фактически бесконтрольно.

Если же говорить о «китайской стене», то ЦБ утверждает, что она уже существует: разными направлениями занимаются разные департаменты, их курируют разные зампреды. Как обстоят дела на самом деле? Не знаю: извне эту стену разглядеть трудно. Правда, есть возможность запросить соответствующую информацию, что я, пожалуй, и сделаю.

Очень тревожит сочетание функций банковского надзора и владения группой крупнейших коммерческих кредитных организаций, принадлежащих государству, наших банков за рубежом. И вывод контрольных пакетов акций этих банков из ЦБ, безусловно, правильное решение.

— Но ведь контроль над некоторыми банками — инструмент денежно-кредитной политики государства?

— Подобную политику вполне можно осуществлять не пользуясь этим инструментом. Во владении банками со стороны ЦБ нет никакой необходимости.

Чем я обеспокоен — так это резкими и не всегда продуманными действиями по «отъему» госбанков. Внешторгбанк начали было выводить из ЦБ, а сейчас на полдороге остановились и не знают, что делать дальше. Трудно даже представить себе, какие последствия вызовут аналогичные решения по отношению к Сбербанку. Это основной депозитный банк для населения, которое и так уже настолько напугано за последние десять лет, что не доверяет банковской системе. Слава богу, пока за Сберегательный банк взяться не планируют.

Знаете, я долгие годы спорил с представителями международных финансовых организаций, требовавших отобрать Сбербанк у ЦБ. Они садились в то же самое кресло, в котором сидите вы, и доказывали мне, что нужно разделить Сбербанк на части и приватизировать. Но в последние годы понимание ими экономической ситуации в нашей стране улучшилось, и больше таких требований я не слышу — наши иностранные партнеры наконец-то осознали, что со Сбербанком следует обращаться очень-очень острожно, в одночасье изменить его статус невозможно.

Хотя в принципе, конечно, нелепо, что ЦБ является собственником коммерческих банков — сам себя регулирует. Но это наследие прежнего режима, от которого нужно избавляться постепенно.

— Что вы ждете от октябрьских выборов в совет директоров ЦБ?

— Я думаю, ничего особенно драматического не будет. Очень уж осторожный человек Сергей Игнатьев — осторожный в положительном смысле. Он не склонен к эксцентричным поступкам, которые немножко характерны для Геращенко, что, впрочем, на мой взгляд, не сильно Виктора Владимировича портило. Геращенко, конечно, фигура. Но и Игнатьев — тоже, только другая, не второе издание Геракла. Причем фигура немного иного плана. Сергей Игнатьев, по-моему, решительно настроен, намерен воплотить в жизнь свою программу. И какие-то кадровые изменения могут быть связаны только с этим, а не со стремлением заменить старую команду на новую и, тем более, удивить мир.