Подвиг Геракла


Сергей ПЛЕТНЕВ

До недавнего времени Центральный банк РФ занимал в стране поистине уникальное положение. По набору функций и полномочий его даже считают еще одной ветвью власти — финансовой.

Эта «ветвь», которая определяет денежную политику страны, непрозрачна и практически никому неподотчетна. ЦБ сам разрабатывает для себя и остальных банков правила отчетности и аудита, при этом большинство его операций составляют государственную тайну. Контроль общественности сводится к тому, что при каких-то критических обстоятельствах председатель ЦБ может быть вызван в Государственную думу «на ковер» и большинством голосов снят с должности. Но реально никто не знает, что же на самом деле происходит в этой финансовой империи, которая по Конституции РФ обладает независимостью, а по влиянию на экономику стоит гораздо выше Министерства финансов.

Закон о Центральном банке Российской Федерации, который, собственно говоря, и определил такое исключительное положение главного кредитного учреждения страны, был принят еще в декабре 1990 года. Тогда казалось, что если вывести печатный денежный станок из-под контроля правительства, то будут подрублены корни гиперинфляции. Да и вообще, администрация Бориса Ельцина стремилась проводить экономическую политику по западным моделям, иногда попросту их копируя.

Но «черный вторник» 1994 года, банковский кризис 1995-го, скандал с центробанковскими офшорными компаниями и особенно дефолт 1998-го показали, что такой меры контроля, как смена председателя ЦБ, совершенно недостаточно для эффективного управления кредитными и эмиссионными потоками страны.

Некоторые депутаты выступали за сокращение полномочий Банка России и до августа 1998 года, но после кризиса, в котором многие народные избранники увидели значительную долю его вины, процесс приобрел необратимый характер. В феврале 1999 года Совет Федерации предложил радикальные поправки к Закону о ЦБ, практически подчинявшие Банк России правительству. Рабочая группа Госдумы этот вариант несколько улучшила. На весенней сессии 2001 года новый вариант закона принят в первом чтении. Председатель Комитета Госдумы по бюджету и налогам Александр Жуков заявил, что в результате принятия нового документа деятельность ЦБ станет гораздо прозрачнее для общественности и будет решен вопрос о его участии в активах росзагранбанков.

Новый закон предусматривал создание Национального банковского совета (НБС), который по первоначальному варианту должен был стоять фактически над советом директоров ЦБ. Предполагалось, что в него войдут представители Госдумы, Совета Федерации, президента и правительства.

Несмотря на то что с правовой точки зрения закон вызывал сомнения даже у Главного правового управления президента, данный вариант приняли, поскольку депутаты надеялись, что ко второму чтению он будет приведен в надлежащий вид и в соответствие с Конституцией РФ, декларирующей независимость ЦБ. На этом первый этап борьбы был закончен. И по-видимому, довольно неожиданно для председателя Центробанка Виктора Геращенко, не предполагавшего, что недовольство его ведомством достигло таких размеров.

БИТВА С ГЕРАКЛОМ

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-09Банк России управляет не только деньгами правительства, но и деньгами всей страны. Эта ситуация обуславливает его независимость от власти, поскольку интересы правительства часто могут не совпадать с интересами бизнес-сообщества и населения. Но полной независимости ни в каком государстве быть, конечно, не может, и статус главного денежно-кредитного учреждения определяется балансом интересов сторон.

Жесткая позиция Виктора Геращенко, который в отстаивании своего курса не шел ни на какие компромиссы ни с правительственными чиновниками, ни с отраслевыми лоббистами всех мастей (за что, собственно, и получил уважительное прозвище Геракл), и почти полная независимость ЦБ позволили стране достаточно быстро выйти из кризиса 1998 года.

Однако уже в 2000—2001 годах явственно стало ощущаться недовольство его крайне прагматичной политикой. Компании, работающие в экспортно-сырьевом секторе нашей экономики и в значительной степени определяющие характер политической власти, оказались недовольны укреплением реального курса рубля, что уменьшало конкурентоспособность российского сырьевого экспорта. И практически все были недовольны существованием норматива обязательной продажи валютной выручки, который после кризиса 1998 года по инициативе Геращенко вырос до 75%. (Только в августе прошлого года олигархам удалось продавить решение о снижении этого порога до 50%.)

Нелегко приходилось и Министерству финансов. Если раньше Центробанк фактически не требовал от него соблюдения сроков возврата взятых кредитов, то теперь их не всегда удавалось и получить. Поэтому, несмотря на то что авторитет Виктора Геращенко оставался достаточно высоким, поддержка его оказалась все-таки весьма слабой.

Накануне второго чтения Закона о Центробанке, 6 марта 2002 года руководители Российского союза товаропроизводителей (РСТ) и Ассоциации российских банков (АРБ) направили письмо президенту РФ Владимиру Путину, в котором предлагали рекомендовать Правительству РФ разработать на ближайшие годы промышленную и сельскохозяйственную структурную политику, повышающую уверенность банков при кредитовании ведущих отраслей реального сектора экономики в возврате денег.

Кроме того, по мнению авторов письма, в случае принятия находящегося на рассмотрении в Госдуме проекта Закона о Центральном банке, в котором НБС предлагается придать статус высшего органа управления Банком России, ЦБ будет управляться неким коллегиальным органом, не несущим ответственности за результаты собственных решений. Это неизбежно приведет к ослаблению роли Центробанка в экономике страны, что «повлечет за собой дестабилизацию национальной банковской системы, снижение ее роли в кредитовании хозяйства и проведении расчетов, а также скажется на устойчивости национальной валюты».

13 марта 2002 года уже сам Геращенко обратился с письмом к премьеру Михаилу Касьянову с просьбой поддержать свою позицию в связи с рассмотрением в Госдуме Закона о ЦБ. В нем председатель Центробанка высказался о нецелесообразности уступки части полномочий Банка России и правительства в пользу Государственной думы. Дело в том, что кроме контроля Национального банковского совета над Центробанком поправки предполагали и передачу нижней палате парламента возможности требовать предоставление кредитов по различным программам, принятым самими депутатами. Но это вступало уже вразрез с интересами самого правительства, и потому его представители в Думе получили указание неукоснительно и твердо отстаивать позицию о невозможности перераспределения каких-либо полномочий Банка России в сфере кредитно-денежной и валютной политики. Главным эмиссаром правительства при рассмотрении этого закона выступал первый заместитель министра финансов Сергей Игнатьев.

15 марта 2002 года депутаты Госдумы после непродолжительного обсуждения законопроекта «О Центральном банке РФ (Банке России)» во втором чтении приняли решение перенести его рассмотрение на 20 марта 2002 года. Повлияла позиция Геращенко: мол, в таблицах поправок, которые были представлены на рассмотрение, «можно увязнуть», поэтому рассмотрение необходимо перенести. Глава Банка России подверг резкой критике сами поправки в Закон о Центробанке и заявил, что ЦБ вообще станет добиваться снятия его с обсуждения. По его словам, создание Национального банковского совета в качестве управленческого органа противоречит мировой практике. Говоря же о прозрачности деятельности Банка России, Геращенко заметил, что баланс ЦБ публикуется каждый год и по своей прозрачности «он не хуже, чем в других странах».

В случае принятия этого закона Банк России, по мнению Геращенко, «полностью утратит независимость и дееспособность». И кульминация его выступления: позиция ЦБ РФ по данному законопроекту доведена до сведения президента, и если потребуется, то «мы дойдем до Конституционного суда».

Вечером того же дня последовала другая сенсация — председатель Центробанка Виктор Геращенко подал прошение об отставке.

Впрочем, для руководителей страны заявление об уходе новостью не было. Дело в том, что уже 15 марта Владимир Путин направил спикеру Госдумы Геннадию Селезневу письмо, в котором предложил в соответствии с пунктом «г» статьи 83 Конституции России досрочно освободить Виктора Геращенко от должности главы Центробанка в связи с личным заявлением об отставке и назначить на пост руководителя Банка России Сергея Игнатьева. С Игнатьевым глава государства в этот же вечер провел рабочую встречу.

САМООТВЕРЖЕННЫЙ ПОСТУПОК

Из-за того что необходимо было утвердить нового главу Центробанка, Госдума снова изменила сроки рассмотрения поправок. И только 5 апреля стало ясно, что ценой отставки Виктор Геращенко все-таки сумел в значительной мере отстоять независимость своего ведомства. Госдума рассмотрела во втором чтении проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон ”О Центральном банке РФ (Банке России)”» и неожиданно поддержала позицию правительства по вопросу о Национальном банковском совете. Госдума исключила его из орaганов управления Центральным банком, оставив только контрольные функции за административно-хозяйственной деятельностью Банка России. При необходимых для принятия решения 226 голосах поправку депутата Павла Медведева, соответствующую позиции правительства, поддержали 238 депутатов, «против» проголосовали десять. Таким образом, органом управления Центральным банком остался совет директоров ЦБ России.

Стало очевидно, что Виктор Геращенко решил пожертвовать своей карьерой ради сохранения той политики, которая казалась ему наиболее разумной. Подобная комбинация вполне устраивала и правительство, в частности Министерство финансов. Вице-премьер Алексей Кудрин получил на посту председателя главного банка страны «своего человека». Это, кстати, далеко не всеми аналитиками рассматривается положительно. Не ставя под сомнение профессиональные качества нового руководителя Банка России и степень его независимости, они прогнозируют в дальнейшем смягчение денежно-кредитной политики и снижение накала противостояния Центробанка и Министерства финансов, поскольку сам Игнатьев является сторонником более мягкой позиции и едва ли будет сильно конфликтовать со своим же в недавнем прошлом ведомством.

С другой стороны, кризис 1998 года, для ликвидации последствий которого понадобилась жесткая позиция Геращенко, остался в прошлом, экономика находится на подъеме, и консервативную политику Центробанка нужно было менять — теперь требовалась политика, активно стимулирующая производство. Скорее всего, Виктор Геращенко это также понимал, как и то, что дальнейшее его противостояние с вертикалью власти может только осложнить ситуацию в стране. В любом случае, и российские, и зарубежные аналитики отмечают, что с уходом Геращенко в стране сменилась целая эпоха, и ожидают больших перемен в банковском секторе России.

НАСЛЕДИЕ ГЕРАКЛА

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-09Между тем попытки перераспределить полномочия в новой системе управления главным банковским учреждением страны продолжались. «Госдума ожидает, что совет директоров Банка России откажется от части своих полномочий в пользу Национального банковского совета в ходе рассмотрения новой редакции закона ”О Центральном банке РФ (Банке России)”». Об этом 26 апреля заявил в прямом эфире радиостанции «Эхо Москвы» депутат Госдумы, тогдашний глава думского Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам Александр Шохин. «Дума сознательно пошла на отказ от части своих полномочий в пользу НБС, в частности в вопросе назначения аудитора Банка России, и мы считаем, что и совет директоров должен делегировать часть своих полномочий НБС во избежание конфликта интересов внутри ЦБ», — сказал он.

Более того, в мае в Думе даже был поставлен вопрос о возврате закона во второе чтение. Таким образом, депутаты, под давлением правительства голосовавшие за сохранение независимости Центробанка, уже после ухода Геращенко пытались обыграть Геракла. Но им это не удалось, поскольку правительство, удовлетворив свои интересы, уже не хотело делить полномочия Центробанка с кем-то еще.

5 июня 2002 года закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» был принят Госдумой в третьем и окончательном чтении. В завершенном виде он предусматривает создание Национального банковского совета, численность которого составит 12 человек. Двое из них направляются Советом Федерации, трое — Госдумой из числа ее депутатов, по трое — президентом и Правительством РФ. В НБС входит также председатель Центрального банка. В соответствии с законом, Национальный банковский совет не является органом управления Центробанка. Кроме того, в законе сказано, что Счетная палата РФ не будет проверять финансово-хозяйственную деятельность ЦБ, его структурных подразделений и учреждений.

Тем не менее 14 июня Совет Федерации на своем заседании отклонил принятый Думой документ. Первый заместитель председателя верхней палаты парламента Валерий Горегляд заявил, что именно Совет Федерации инициировал принятие Закона о Центробанке, «однако в ходе работы над этим документом в Госдуме законопроект претерпел большие изменения и стал, по сути, законом, подготовленным Госдумой, а не сенаторами», — подчеркнул вице-спикер сената. «В целом положения закона нас удовлетворяют, но необходимо урегулировать ряд принципиальных частностей», — добавил Горегляд.

24 июня 2002 года согласительная комиссия Госдумы и Совета Федерации провела заседание, однако так и не выработала общей позиции. Остался нерешенным вопрос о численности Национального банковского совета: Совет Федерации настаивал на том, чтобы он состоял из 13 человек, трое из которых направляются верхней палатой. Кроме того, сенаторы предложили включить в состав НБС еще двух членов совета директоров ЦБ РФ по представлению председателя Центробанка России. В то же время депутатам Госдумы и членам Совета Федерации удалось достичь согласия по вопросу о проведении Банком России повторной проверки деятельности кредитной организации по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период «на основании решения совета директоров, принятого в соответствии с мотивированным ходатайством территориального учреждения Банка России в целях оценки финансового состояния кредитной организации». Но в принципе эти поправки не столь уж существенны для федерального уровня. Сенаторы просто отстаивали интересы региональных банков, стремясь ослабить контроль Центробанка над ними.

Верхняя палата парламента удовлетворилась и этой победой: 27 июня одобрила согласованный документ. В начале июля он был подписан президентом. Таким образом, многомесячная борьба с руководством Центробанка была закончена, по сути, компромиссом. Виктору Геращенко ценой собственной отставки формально удалось отстоять независимость своего ведомства. Однако золотые времена для Банка России, когда никто попросту не имел права знать о его деятельности, прошли. Теперь за ней будет следить влиятельный Национальный банковский совет. И хотя непосредственно вмешиваться в деятельность банка ему не разрешено, он всегда может напрямую обратиться к председателю Правительства, в Думу или к президенту для принятия соответствующих мер.