Спецоперация “Продажа землм”


Сергей ПЛЕТНЕВ


С начала следующего года в России земля сельскохозяйственного назначения официально станет рыночным товаром. Государственная дума 26 июня приняла в окончательном, третьем чтении Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, а 10 июля его утвердил Совет Федерации. Документ уже подписан президентом и вступит в силу через шесть месяцев.

По сути, депутаты действовали в духе реформы царского министра Петра Аркадьевича Столыпина, которую он проводил еще в самом начале ХХ века. На протяжении всего, довольно бурного, процесса работы над документом чувство исторической ответственности не покидало представителей всех без исключения фракций ни на минуту, и осознанием значимости своей работы над законопроектом они охотно делились с представителями СМИ. Так, за завесой громких слов, парламентское большинство и администрация президента провели технологически хорошо продуманную операцию по принятию довольно непопулярного среди населения и сложного с точки зрения интересов различных сил закона.

КОНСЕРВАТОРОВ ПОБЕДИЛИ ЛОББИСТЫ

Разрешить свободную куплю-продажу земли еще в 1992 году намеревалось правительство Гайдара, но осуществить это тогда не удалось. Землю разделили на паи среди колхозников, однако выделить свой пай среди общей земли оказалось очень сложно, продать же его было вообще невозможно. Земельная реформа затормозилась. Это произошло потому, что, в сущности, в ней почти никто не был заинтересован. Правда, в 1998 году правые силы в Госдуме сделали попытку решить данный вопрос, но коммунистическое большинство заблокировало их законопроект.

Серьезный интерес к земельным проблемам у политического истеблишмента стал проявляться только в начале прошлого года. С развитием отечественного сельского хозяйства в скорейшем решении земельного вопроса оказались заинтересованы самые разные силы, и коммунисты с аграриями, утратившие к этому времени большинство в Думе, не смогли воспрепятствовать неизбежному процессу введения земель сельскохозяйственного назначения в рыночный оборот.

Во-первых, в решении вопроса о купле-продаже были заинтересованы крупные агропромышленные корпорации, которые расширяли свою земельную базу за счет аренды у крестьян их личных паев. С принятием закона у них появлялась возможность купить землю в собственность, обезопасив таким образом долгосрочные вложения. Многие подобные корпорации созданы крупными промышленными холдингами, всегда имевшими большой лоббистский потенциал и в правительственных, и в думских кабинетах.

Во-вторых, запуск земель в рыночный оборот лоббировали региональные власти. Местные чиновники и так, через созданные ими предприятия, владели земельными наделами в регионах, но при этом были заинтересованы в том, чтобы закон носил как можно более рамочный характер, чтобы конвертировать свое фактическое право юридически безупречным образом. Кроме того, региональные бюджеты получат значительную долю финансовых средств в качестве налогов, доходов от продаж сельскохозяйственных земель, возрастут общие налоговые поступления от активизации производства на частных землях.

В-третьих, федеральная власть также стремилась побыстрее решить этот крайне болезненный вопрос. Она рассчитывала окончательно подорвать электоральную базу коммунистов и аграриев, нанеся им, по существу, смертельный удар. Немаловажно и то, что теневой оборот земли оценивался экспертами в 10 млрд. Федеральный бюджет не без основания претендовал на существенную часть этой суммы. Да и развитие отечественного АПК требовало значительных инвестиций, которые нельзя было получить при сохраняющемся несовершенстве рыночных земельных отношений.

НЕТЕПЛИЧНЫЕ УСЛОВИЯ

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы № 2002-08При том что вопрос назрел, условия для его решения были далеки от идеальных. В начальный период позицию левых занимала крупная фракция «Народный депутат», что делало невозможным простое продавливание закона в парламенте. Почти каждая фракция разработала собственный вариант документа и требовала (причем, в ультимативной форме) учесть ее мнение.

Большинство населения страны выступало против купли-продажи земель. Опрос ВЦИОМа показал, что 68% россиян негативно относятся к тому, чтобы частным лицам принадлежали крупные участки земель, и всего 22% не возражало. Коммунисты и аграрии весьма убедительно сравнивали введение частной собственности на землю с приватизацией в промышленности, которая привела к тяжелым последствиям.

В таких, крайне неблагоприятных, условиях в кремлевской администрации, по-видимому, пришли к единственно правильному решению: закон придется принимать очень быстро, чтобы коммунисты и сочувствующее им население просто не успели опомниться. Летом прошлого года правительство проводило в Думе Земельный кодекс. Процесс затянулся, и здесь было все: всероссийская акция протеста с перекрытием автодорог, демонстрации в городах, пикеты у входа в Государственную думу, обвинения в нарушении регламента. Несомненно, в Кремле учли печальный опыт.

КОНСЕНСУС НА УСЛОВИЯХ ПРАВИТЕЛЬСТВА

В конце октября 2001 года появилось первое сообщение о том, что в декабре правительство рассмотрит свой вариант закона и внесет его в Думу. 30 октября президент Путин заявил, что данный вопрос будет решаться на основе консенсуса и призвал парламентариев не рубить сплеча. Вероятно, тем самым бдительность левых была усыплена.

Но правительственные чиновники не выдержали заданного темпа и не сумели вовремя подготовить проект документа, за что 14 января 2002 года подверглись резкой критике со стороны вице-спикера Думы от фракции «Единство» Любови Слиски. К тому времени депутаты уже рассмотрели все собственные проекты, но к единому мнению не пришли. Вице-премьер, министр сельского хозяйства и продовольствия Алексей Гордеев, в чьем ведомстве разрабатывался правительственный вариант, заявил, что существует уже пять вариантов думских законопроектов, поэтому «важно сделать качественный закон».

Вполне возможно, что затяжка оказалась преднамеренной, поскольку к 14 марта, когда правительство наконец рассмотрело, одобрило и внесло в Думу свой проект, стало ясно, что альтернативы ему просто нет. Депутаты так и не смогли прийти к согласию.

Кроме того, два с половиной месяца задержки привели к тому, что законотворческому механизму пришлось набирать ход. 19 марта за закрытыми дверями премьер-министр Михаил Касьянов долго обсуждал с лидерами фракций вопрос о предстоящем рассмотрении Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Тем временем в регионах в срочном порядке собирались заключения на правительственный вариант документа, Алексей Гордеев лично ездил по областям и республикам, объясняя позицию правительства.

Однако проект натолкнулся на сильное противодействие региональных депутатов и руководителей. Его отвергли 6 регионов, еще 27 потребовали внести существенные правки, многие же просто не определились. В первоначальном варианте федеральный центр забирал себе слишком много полномочий, и это не понравилось региональным руководителям. Общее мнение сенаторов выразил спикер Совета Федерации Сергей Миронов: он считал необходимым принять именно рамочный закон, с тем чтобы основные вопросы были прописаны в региональных законах.

16 апреля документ решили все же доработать, а уже 19 апреля г-н Гордеев заявил, что федеральный центр максимально учел предложения регионов и их специфику. 22 апреля Госсовет под председательством президента России Владимира Путина рассмотрел и одобрил правительственный законопроект, но в тот же день левыми фракциями в Госдуме был нанесен ответный удар.

На парламентских слушаниях из 22 выступающих только 2 человека поддержали саму возможность купли-продажи земли. Последовала серия громких заявлений Геннадия Зюганова, Николая Харитонова и других представителей левых фракций о превращении России в Косово, о скупке иностранцами российской пашни и т. д. Но к тому времени Комитет Думы по аграрным вопросам уже подготовил заключение на все законопроекты и призвал принять правительственный вариант в качестве основного с последующей доработкой. 16 мая это предложение было принято 256 голосами против 146. Заседание проходило очень тяжело и завершилось около 11 часов вечера. Коммунистам и аграриям едва не удалось сорвать его работу на основании обычного вечернего отсутствия кворума в зале заседаний.

Для правительственных лоббистов наступило самое трудное время. Следовало согласовать между всеми фракциями их требования, притом, что левые постоянно пытались осложнить работу согласительной комиссии, которая активно работала весь месяц. Свои ультимативные требования к правительству выдвинули фракции «Отечество — Вся Россия» и «Народный депутат». Споры шли о том, какое количество земли можно иметь в одних руках, о противоречии в законе между арендой и доверительным управлением, о допуске иностранцев к покупке земель и т. д.

Левые фракции внесли, но Дума отвергла законопроект об обязательном проведении референдума по вопросу о земле. Около здания Госдумы то и дело появлялись довольно агрессивно настроенные пикеты. Тем не менее правительству удалось привлечь на свою сторону фракцию «Народный депутат», которая настаивала на запрете продажи земли иностранцам. Только после того как сам президент публично признал правильность постановки вопроса, в документ был внесен этот пункт. 19 июня Дума проголосовала за закон во втором чтении, а 26-го — в третьем.

АГРАРИИ ПРОТИВ, В НАТУРЕ

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы № 2002-08В первом чтении законопроект удалось принять во многом потому, что он был фактически пустой. Депутатам предлагалось самим написать целые главы, что и было сделано в рабочей и согласительной группах. Достаточно сказать, что эти две группы рассмотрели около 10 тыс. поправок.

В законе появились главы, прописывающие порядок аренды и ипотеки земли, поправки, согласно которым губернаторы и местные органы власти наделялись правами регулировать земельный оборот и определять сроки начала реформы. Была понижена с 35% до 10% доля земли, находящейся в одних руках в рамках административной единицы. Определен порядок выдела земли в натуре из общей массы земельного фонда хозяйства. И, наконец, принята поправка, запрещающая иностранцам приобретать российскую землю. Почему-то всеми она преподносится как основная, хотя имеет скорее политическое, чем практическое значение: иностранные вложения в российскую землю мизерные и пока нет никаких предпосылок для их значительного увеличения.

Чтобы продать землю, отныне владелец должен сначала предложить ее специальному органу государственной власти. Если через месяц он не получит ответа, то имеет право продать ее любому желающему, но по цене не ниже заявленной. Таким образом, государство будет бороться с фиктивными ценами и с уходом от уплаты налогов. Против этого особенно активно выступали правые фракции, но центристы их не поддержали.

За три с половиной месяца закон существенно полевел. Даже лидер аграриев Николай Харитонов признал, что по сравнению с первоначальным вариантом закон заметно улучшился. Правда, левые за него все равно не голосовали, поскольку являются противниками самого факта выдела земли в натуре и ее купли-продажи. Но это единственное, в чем расходятся интересы правительства и аграриев, по крайней мере, если судить по принятому закону.

…В целом правительство удачно провело операцию по принятию Госдумой сложного законопроекта, однако остается вопрос экономической эффективности закона, принятого с такими большими компромиссами. Самой серьезной проблемой может стать то, что федеральный центр фактически спустил ответственность за земельную реформу на региональный уровень, а это чревато очень серьезными диспропорциями между субъектами Федерации. В любом случае первоначально центр явно хотел сохранить за собой гораздо большие полномочия по управлению процессом, но ради принятия закона предпочел их отдать. Пока же механизм земельной реформы окутан туманом: регионы еще только готовят свое законодательство по данному вопросу.