Михаил МИШУСТИН: «Налоговая система — основа построения современного государства»
С Михаилом Владимировичем Мишустиным, известным специалистом российского компьютерного рынка, в настоящее время работающим заместителем министра по налогам и сборам, беседует издатель журнала Юрий КУЗЬМИН.
— Министерство по налогам и сборам считается одним из самых информатизированных в России. Как проходило у вас внедрение информационных технологий, идет ли этот процесс сейчас и каковы его перспективы?
— Начнем с того, что Министерство по налогам и сборам, а прежде Государственная налоговая служба Российской Федерации, существует всего десять лет — Госналогслужба создана в 1991 году на базе Министерства финансов. Налогоплательщики — юридические и физические лица — уже существовали в 1991-м, когда никаких автоматизированных систем не было. Тем более, само налоговое законодательство в то время было очень несовершенным, отсутствовал Налоговый кодекс и достаточно поверхностным было представление о том, как вообще должна работать современная налоговая система. В течение десяти лет Государственная налоговая служба прошла очень серьезный путь и развивалась весьма интенсивно. Если в начале ее деятельности на одного налогового инспектора приходилось около 25 клиентов, то сегодня — несколько сотен. Число налогов выросло, появились такие виды налогов, которых раньше не было.
— Правильно ли это?
— Я бы не хотел комментировать налоговое законодательство, так как законодательным органом является Государственная дума, а мы лишь исполнители. Многие наши граждане обращаются к нам с просьбой изменить что-то, но это не наша прерогатива, мы можем выходить с предложениями, со-гласовывать законопроекты, которые вносит Правительство РФ в Государственную думу, однако правом формирования налоговой политики мы не обладаем. Мы только исполняем то, что положено по закону.
— Расскажите, пожалуйста, немного об истории внедрения IT в вашем министерстве.
— Что касается информационных технологий, то вначале, пока не было возможности формализовать систему, оказывалось достаточно трудно заниматься автоматизацией. Сейчас наша налоговая система с точки зрения информационных технологий развивается неплохо. Первым делом были описаны все рабочие процессы — с местного уровня до федерального, так как у нас трехуровневая налоговая система: на федеральном, региональном и местном уровнях. Описания подготовили своими силами в соответствии с международными стандартами ISO 9000. Что это значит?
Если нашу деятельность разложить на функции, то, начиная с момента, когда налогоплательщик приходит в налоговую инспекцию и становится на учет, и заканчивая сдачей налоговой отчетности, каждая из соответствующих функций представлена в виде общего описания, далее описаны и закодированы все входные данные, составлен алгоритм с хронометражем того, что происходит, как та или иная функция выполняется внутри налоговой службы, включая время, затрачиваемое налогоплательщиком и налоговым инспектором на выполнение этой функции, закодированы и выходные данные. Все это была предварительная работа — для последующей модернизации действующей системы управления, с тем чтобы в итоге автоматизировать всю систему.
В дальнейшем мы кардинально пересмотрели те рабочие процессы, где имелись узкие места; например, мы очень серьезно работаем над тем, чтобы выполнялась задача перевода регистрации налогоплательщиков в Министерство РФ по налогам и сборам по принципу «в одно окно». Вы знаете, что принят новый закон о государственной регистрации юридических лиц. Сейчас решается, и уже почти решен, вопрос о передаче функции регистрации юридических лиц нам, и тогда налогоплательщику не нужно будет ходить по разным инстанциям — достаточно прийти в налоговую инспекцию, сдать все документы и получить в течение десяти дней свидетельства о государственной регистрации юридического лица и о постановке на учет в налоговом органе.
Итак, вернемся к автоматизации основных процессов: у нас сейчас очень велика доля централизованных разработок програм-много обеспечения, но, к сожалению, пока около 20% разработок нецентрализованных. Для решения этой проблемы существует Главный научно-исследовательский вычислительный центр Министерства РФ по налогам и сборам, имеющий два филиала — в Нижнем Новгороде и Чебоксарах. На его базе мы разрабатываем прикладное программное обеспечение для налоговых инспекций, с использованием сертифицированных средств защиты информации. Ведь для налогоплательщика очень важно быть уверенным в том, что информация, которую он нам подает, защищена и никто не имеет к ней доступа. Фактически эту задачу мы решили. У нас есть три вида прикладного програм-много обеспечения: современный функциональный продукт, построенный по технологии «клиент-сервер», а также программы попроще, для тех инспекций, которые не имеют пока хороших компьютеров и соответствующих технологий.
— А как у вас с электронным документооборотом?
— Мы одними из первых среди министерств внедрили электронный документооборот в центральном аппарате. Например, вся правительственная корреспонденция сканируется, распознается и потом в защищенном виде расписывается по рабочим местам. То есть мы близки к концепции «электронного правительства» и на практике пытаемся ее отработать. Электронный документооборот позволил нам серьезно облегчить повседневный труд работников центрального аппарата, сократить сроки исполнения документов. Сейчас можно в документированном режиме получить, рассмотреть, принять к решению любое письмо, особенно это удобно при повторных обращениях граждан, а также при получении любых постановлений правительства, приказов, писем с трактовкой налогового законодательства и т. д.
Теперь о проекте обработки справок по доходам граждан. В течение трех лет мы серьезно этим занимаемся; в частности, два года назад в Москве был проведен эксперимент на средства, полученные по займу от Всемирного банка. Это обработка данных о доходах, которые мы получаем раз в год от юридических лиц, и сравнение их с декларациями, предоставляемыми гражданами во время декларационной кампании. Мы вложили в эту технологию около $1,5 млн, в результате были созданы банки данных, и те справки, которые поступали к нам от юридических лиц, расположенных в Москве, стали направляться не в инспекции по месту регистрации этих юридических лиц, а в один центр обработки данных (39-ю инспекцию по г. Москве). Далее при декларационной кампании мы эти данные разделяли по лицевым счетам и сравнивали. Так вот, при вложении $1,5 млн первый прогон в 1999 году позволил нам дополнительно собрать 1,2 млрд руб.
Почему все это делалось? Потому что мы сторонники не просто увеличения сборов налогов, а контроля за соблюдением налогового законодательства, когда контрольные мероприятия позволяют определить, были ли допущены какие-нибудь нарушения налогового законодательства у налогоплательщика, прислать ему письмо, сообщающее, что он должен доплатить. Иногда люди даже не знают, что им всего лишь нужно было прийти в налоговую инспекцию и что-то задекларировать. Итак, автоматизация указанных процессов существенно облегчает наше взаимодействие с налогоплательщиками.
Далее, еще одно направление, которое я бы выделил. Это проект по электронной передаче налогоплательщиком налоговой отчетности в любую нашу инспекцию по каналам связи. Мы уже достаточно давно перешли на магнитные носители по справкам о доходах, но декларации о доходах пока подаются в бумажном виде. В этом причина очередей в налоговых инспекциях и неудобств, испытываемых налогоплательщиками. Нами были внесены изменения в 80-ю статью Налогового кодекса, в соответствии с которыми теперь разрешается сдавать декларации в электронном виде. Это очень серьезно облегчит работу налоговой службы, исключит прямой контакт налогоплательщика и налогового инспектора, что подорвет основы коррупции в этой сфере. Вообще принцип, когда конкретный инспектор «ведет» ту или иную компанию, порочен, и мы движемся сейчас к функциональному принципу, который состоит в том, что инспектор выполняет функцию, а не целиком работает по всем налогам с той или иной компанией. Это означает, что если, например, некая компания состоит на учете в налоговой службе, то инспектор будет иметь дело только с частью информации от этой компании, скажем с налогом на добавленную стоимость или налогом на прибыль. Этот проект электронного обмена данными осуществлялся в Москве в течение года, тысячи налогоплательщиков в нем участвовали. К сожалению, к тому времени не был принят Закон об электронной цифровой подписи и не были внесены соответствующие поправки в Налоговый кодекс, поэтому мы не могли предоставить налогоплательщику право не сдавать декларацию в бумажном виде в дополнение к электронной декларации. Но сейчас уже стало ясно, что предложенная технология себя оправдывает. Мы создали формат, в соответствии с которым можно разрабатывать систему электронного обмена информацией с налогоплательщиком. Теперь налогоплательщик, имея возможность получить сертифицированную электронную цифровую подпись в защищенном виде, может зарегистрировать ее в налоговом органе. Аналогичная система уже сегодня работает при информационном взаимодействии налоговых органов с органами Федерального казначейства РФ.
— А как на практике будет реализовываться Закон об электронной цифровой подписи?
— Что такое электронная цифровая подпись? Это реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий однозначно идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. Она полностью заменяет вашу подпись. Принятый Госдумой Федеральный закон от 10.01.2002 года № 1-ФЗ обеспечивает правовые условия использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.
Владелец сертификата ключа подписи — физическое лицо, на имя которого удостоверяющим центром выдан сертификат ключа подписи и которое владеет соответствующим закрытым ключом электронной цифровой подписи для подписания электронных документов. Подтверждение подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе — положительный результат проверки соответствующим сертифицированным средством электронной цифровой подписи и отсутствия искажений в подписанном электронном документе. Пользователь сертификата ключа подписи — физическое лицо, использующее полученные в удостоверяющем центре сведения о сертификате ключа подписи для проверки принадлежности электронной цифровой подписи владельцу сертификата ключа подписи.
В данном случае нужно действовать строго в соответствии с законодательством. Ключи для электронной цифровой подписи нужно брать только у того, кто имеет лицензию Федерального агентства правительственной связи и информации на такую деятельность.
— Я знаю, что подготовлен программный продукт, который позволяет применять ЭЦП при подготовке и пересылке налоговой документации. Кто будет готовить это программное обеспечение к распространению на коммерческой основе?
— Мы сами не будем этим заниматься. Мы только даем единый формат налоговой декларации сроком на год, причем это формат открытый, а компании, которые работают на рынке информационных технологий и сотрудничают с нами, могут этот формат представлять для последующей передачи налогоплательщикам и в налоговые органы, но там остаются нюансы, связанные с ЭЦП, поэтому не всем фирмам можно этим заниматься.
— То есть существует ряд компаний, которым будет выдана лицензия на этот вид деятельности?
— Не просто лицензия. Эти компании должны будут обладать сертификатом Федерального агентства правительственной связи и информации, лицензией Министерства связи на деятельность, связанную с передачей данных по каналам связи, а также соответствовать требованиям Министерства по налогам и сборам — они должны быть аттестованы отделом нашего министерства по телекоммуникациям и ГНИВЦ на соответствие технологиям, которые мы выработали для использования при взаимодействии с налоговыми органами. Я надеюсь, что в ближайшее время мы перейдем на промышленную эксплуатацию этой системы в Москве и предоставим нашим гражданам возможность передавать по электронной почте в защищенном виде свои данные по налоговой отчетности.
— Чья это разработка?
— В разработке системы принимало участие пять организаций: Главный научно-исследовательский вычислительный центр нашего министерства, системный интегратор «ТАКСКОМ», компания «Фактор», которая устанавливала телекоммуникационные узлы, фирма «1С», разработчик бухгалтерских и финансовых программ, и компания «АНКАД», которая занимается ключами электронной защиты. Это была совместная разработка указанных компаний под эгидой нашего Главного научно-исследовательского вычислительного центра. Продукт называется «Спринтер».
— А как вы работаете с Интернетом?
— Интернету мы придаем огромное значение. По итогам 2001 года наш сайт неоднократно признавался независимыми экспертами самым посещаемым среди официальных сайтов министерств и ведомств Российской Федерации. Например, недавно за неделю зарегистрировано 20 тыс. посещений. Мы придаем очень серьезное значение тому, как ведется взаимодействие с налогоплательщиками через Интернет. На сайте можно ознакомиться с жизнедеятельностью любого подразделения налоговой системы, каждый департамент имеет свою страничку, на которой реально найти самую свежую информацию, приказы, разъяснения, объявления, есть возможность задавать вопросы. Представлена также информация о территориальных налоговых органах. Еще я хочу рассказать о той большой работе, которая была проведена в 2001 году нами совместно с Министерством Российской Федерации по связи и информатизации. Чтобы построить единое информационное пространство для налоговых органов и, в частности, более полно представить информационный портал Министерства РФ по налогам и сборам, включая приложения наших региональных управлений и территориальных инспекций, мы договорились с Министерством связи о едином подходе к тому, как построить единую транспортную среду и выбрать единого оператора услуг связи для нашего министерства. Предварительно мы провели анализ и согласовали с Министерством экономического развития и торговли РФ, что таким оператором будет компания RTComm.ru, которая была создана специально для данной цели. Эту компанию учредили «Связьинвест» и «Ростелеком» и тем самым предоставили ей доступ к услугам местных операторов связи («Связьинвест») и магистральному каналу связи («Ростелеком»). В ближайшее время мы должны подписать соглашение с компанией RTComm.ru о том, что она подведет ко всем региональным управлениям Министерства РФ по налогам и сборам качественные, надежные выделенные каналы связи со скоростями передачи до 2 Мбит/с. Это даст нам возможность проводить видеоконференции, получать широкий спектр других современных услуг связи.
— Как Вы относитесь к программе «Электронная Россия»?
— Программа «Электронная Россия» крайне важна для развития отрасли информационных технологий. В ней сформулированы основные принципы построения информационного общества, в частности определено, какую роль должны играть информационные технологии в различных сферах экономики и общества, таких, как государственный сектор, бизнес, образование и т. д. Эта программа достаточно общая, поскольку она рассчитана на десятилетие, и многие в ней не видят конкретики, которая на самом деле и невозможна, так как в программе отражены основные целевые функции, стратегия, а детальная тактика исполнения программы — вопрос координации работы министерств и ведомств, имеющих к ней отношение, которые перечислены в ней и являются ее исполнителями. Поэтому отношусь я к ней очень положительно, для нас, например, она очень важна. В рамках данной программы мы вместе с Министерством по связи и информатизации планируем многое, например частичное исполнение проекта «электронного правительства», решение ряда задач в области образования, в том числе образования налогового, и др. Что касается финансовой стороны программы «Электронная Россия», то, хотя она и имеет конкретную цифру стоимости на десять лет, каждый год придется защищать эти цифры перед принятием государственного бюджета. Все зависит от того, насколько качественно и эффективно чиновники будут исполнять программу и работать над тем, чтобы ее положения претворялись в жизнь.
— А даст ли эта программа дополнительный стимул для развития коммерческого сектора информационных технологий?
— Да. Ведь в программе предусмотрено финансирование, и довольно приличное. И кому как не коммерческому сектору выполнять основные заказы, которые в ней заложены, а это и поставка новейшего оборудования, и разработка современного программного обеспечения, и другие новые технологии. То есть IT-отрасль от реализации программы только выиграет. Более того, часть компаний уже сегодня активно работает над реализацией данной программы.
— Внедрение информационных технологий в рамках всей налоговой системы, по-видимому, создает серьезные сложности в обучении вашего персонала. Как решается этот вопрос?
— Необходимо опережающее обучение наших специалистов в области информационных технологий. Как мы это реализуем? У нас большое количество учебных центров, и мы планово обучаем на наших учебных площадках, которые находятся в Обнинске и ряде других мест, большое число сотрудников. Модернизируя налоговую систему, мы создали 15 учебных центров по РФ, куда сотрудники территориальных инспекций приезжают учиться. Наиболее сложная профессия, которая у нас очень востребована, — это администратор баз данных. Такие специалисты дорого стоят, их трудно найти, и текучесть кадров среди специалистов этой профессии очень велика. Но стоит отметить, что применяемые у нас информационные технологии — самые современные, пользуясь случаем, я хочу пригласить молодых специалистов пройти школу в налоговой системе, посмотреть, как у нас все устроено. Работая в самом Министерстве РФ по налогам и сборам или в наших территориальных инспекциях, вы узнаете и поймете, как работает экономика всей страны, а эти знания пригодятся всегда. Сбор налогов — это экономический пульс Российской Федерации, и, «пощупав его», можно многое понять, а заодно познакомиться с новейшими информационными технологиями.
— Вы известный человек в сфере IT. Вы были одним из пионеров рынка информационных технологий в новой России, одним из основателей «Международного компьютерного клуба». Почему Вы перешли на государственную службу?
— Сейчас очень много ведется дискуссий по поводу того, хорошо или плохо, что люди переходят на государственную службу из бизнеса. Считаю, что хорошо, так как люди, которые прошли школу рынка, и в частности IT-бизнеса, четко представляют, какие потребности, проблемы существуют у тех, кто продолжает работать в бизнесе. Меня пригласил в Государственную налоговую службу ее тогдашний руководитель Борис Григорьевич Федоров на должность своего советника, потом назначили заместителем руководителя ГНС, а после ее преобразования в министерство — заместителем министра. Пришел я сюда в первую очередь потому, что считаю: налоговая система является основой современного государства, поскольку именно она в значительной степени обеспечивает формирование бюджета страны — основы стабильности общества. Кроме того, налоговое администрирование — это просто очень интересно. В налоговой системе работает профессиональнейший коллектив — люди, которые отлично разбираются и в реальной экономике, и в информационных технологиях. Все это время я чувствовал активную поддержку первых лиц нашего министерства, а нынешний министр Геннадий Иванович Букаев сам является активнейшим пользователем информационных технологий и даже ежедневно просматривает наш сайт в Интернете и поэтому, как Вы понимаете, отлично осознает IT-потребности налоговой системы.
— Можно ли считать, что нынешний высокий уровень информатизации МНС — это во многом результат Вашей работы в министерстве?
— Нет. Я курирую информатизацию налоговой системы, но, конечно, нельзя сказать, что все это заслуга одного человека. Прежде всего, у нас существует основополагающий, сложнейший документ «План информатизации Министерства РФ по налогам и сборам» на год, который детально прорабатывается и согласовывается со всеми нашими департаментами. Безусловно, это коллективный труд — одному ничего невозможно сделать, будь вы хоть Билл Гейтс. И, пользуясь случаем, я хотел бы сказать, что без постоянной помощи коллег с рынка информационных технологий — компаний, работающих в качестве соисполнителей, подрядчиков и субподрядчиков по всем проектам информатизации налоговых служб, МНС вряд ли бы удалось добиться тех, пусть скромных, но ощутимых для бюджета страны результатов, которые мы имеем сейчас.