Малым нужно больше
Застопоривание роста численности российского малого бизнеса на уровне 800—900 тыс. предприятий в течение уже нескольких лет, при общепризнанно необходимом для России их числе не менее 3,5 млн. заставляет искать нестандартные пути выхода из сложившегося в этой сфере неблагоприятного положения.
Малому предпринимательству как важнейшему не только экономическому, но и социальному сектору российского общества совершенно необходима помощь. Но рассчитывать на поступление в эту сферу значительных бюджетных средств в настоящее время явно не приходится. Об этом свидетельствует провал целого ряда попыток включить в федеральный бюджет 2000 года отдельной строкой пункт о финансировании затрат на поддержку малых предприятий (МП).
В этой связи акцент в государственной политике поддержки малого бизнеса должен быть перенесен на так называемые внебюджетные или “бюджетоэкономные” инструменты поддержки. Один из подобных инструментов — активное привлечение МП к поставкам товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд (к выполнению так называемого государственного и муниципального заказа).
В системе мер поддержки малых предприятий участие небольших фирм в выполнении государственного и муниципального заказа решает не одну, а целый комплекс экономических и социальных проблем. Прежде всего это возможность в пределах уже имеющихся бюджетных расходов “влить” в сферу малого предпринимательства дополнительные ресурсы развития, стимулировать рост МП, инвестиции и т.д.
Далее, государственный и муниципальный заказ способны содействовать позитивной реструктуризации малого бизнеса— выводу его из узкой ниши торгово-посреднической деятельности в сторону более активного проникновения в сферы производства и инновационной деятельности. Кроме того, выполнение государственного заказа стимулирует кооперационные и иные связи малого, среднего и крупного бизнеса, что является необходимым условием полноценного развития предпринимательской и конкурентной среды в экономике.
Наконец, государственные и муниципальные заказы малому бизнесу — это рабочие места, причем чаще всего непосредственно в том регионе или населенном пункте, где заказы выполняются. Это и более весомые добавки к региональным и местным бюджетам, поскольку “вклад” малого бизнеса в эти бюджеты существеннее платежей зачастую уклоняющихся от уплаты налогов крупных предприятий.
НОРМ МНОГО — ЭФФЕКТА МАЛО
Федеральный Закон “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации” от 14.06.95 г. в статье 14 предусматривает резервирование для субъектов малого предпринимательства долей заказов на производство и поставку продукции для государственных нужд, в том числе не менее 15% от общего объема поставок товаров по приоритетным направлениям. Эти направления определены Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 11.05.93 г. № 446 “О первоочередных мерах по развитию и государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”: производство и переработка сельскохозяйственной продукции; производство продовольственных, промышленных товаров, товаров народного потребления, лекарственных препаратов и медицинской техники; оказание производственных, коммунальных и бытовых услуг; строительство объектов жилищного, производственного и социального назначения; инновационная деятельность.
Развитие этого положения законодательства дается в Постановлении Правительства РФ “Об участии субъектов малого предпринимательства в производстве и поставке продукции и товаров (услуг) для федеральных государственных нужд” от 23.04.96 г. №523. Документом определено, что государственный контракт на поставку продукции и товаров (услуг) общегражданского назначения для федеральных государственных нужд должен содержать отдельный раздел об участии субъектов малого предпринимательства в реализации этого контракта на условиях, предусмотренных статьей 14 Федерального Закона “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”. Постановление рекомендует органам исполнительной власти субъектов Федерации осуществлять привлечение субъектов малого предпринимательства к производству и поставке продукции и товаров (услуг) для региональных нужд.
Процесс распределения и исполнения государственных заказов непосредственно регулируется, прежде всего, Федеральным Законом “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” от 13.12.94 г. № 60-ФЗ (в редакции федерального закона от 6.05.99 г. № 97-ФЗ). Несмотря на многочисленные поправки, в этот закон до сих пор так и не были внесены положения, касающиеся практического закрепления льгот и преимуществ (квот) для субъектов малого предпринимательства при распределении и выполнении заказов на поставку продукции для федеральных нужд.
Частично такие положения имеются в Постановлении Правительства РФ “О реализации Федерального Закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” от 26.06.95 г. N 594. Пунктом 8 этого документа установлено: “государственным заказчикам при проведении открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов и аукционов поставщиков продукции для федеральных государственных нужд предусматривать фиксированную долю средств на участие в них предприятий малого бизнеса…”. Этого требования общего характера, разумеется, совершенно недостаточно.
Таким образом, нормативно-правовые документы федерального уровня, регулирующие процесс размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд и по вопросам участия в нем субъектов малого предпринимательства, при всей своей многочисленности весьма малоэффективны.
Анализ нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по регулированию закупок продукции для региональных и муниципальных нужд и стимулированию участия в них МП показывает, что и в большинстве областей, краев и республик работа по регулированию привлечения субъектов малого предпринимательства к выполнению госзаказов ведется крайне слабо. Да и сами такие нормативно-правовые акты, устанавливающие на региональном уровне порядок привлечения субъектов малого предпринимательства к выполнению госзаказов, существуют лишь в нескольких регионах.
В Тульской, Тверской областях, республиках Коми, Марий Эл, Татарстан разработаны (или разрабатываются) нормативно-правовые акты и проводится (или хотя бы декларируется) работа по привлечению малых предприятий к выполнению государственных заказов. В Новгородской области принят нормативный акт о привлечении субъектов малого предпринимательства к обеспечению населения лекарственными средствами.
В Нижегородской области создана система законодательных и нормативных актов органов исполнительной власти и муниципальных органов, предусматривающая обязательную реализацию расходов бюджета области на конкурсной основе с учетом интересов субъектов малого предпринимательства.
Однако в связи с рядом трудностей, прежде всего финансовых, участие малых предприятий в реализации госзаказов на уровне субъектов Федерации составляет десятые доли процента в стоимостном выражении, а в количественном выражении — это всего лишь несколько предприятий в каждом регионе.
В нескольких субъектах Федерации малые предприятия участвуют в выполнении заказов на муниципальном уровне. Например, в Тобольске (Тюменская область) согласно распоряжению местной администрации “О предоставлении субъектам малого предпринимательства муниципальных заказов на ремонтно-строительные работы” предусматривается резервирование доли муниципальных заказов в размере не менее 50% для субъектов малого предпринимательства.
Аналогичная работа по привлечению МП к участию в выполнении муниципальных заказов ведется в Нижнем Новгороде и в Оренбурге. Однако конкретных данных о результативности принятых документов нет.
Зачастую проявляется нежелание властей привлекать к участию в конкурсах фирмы и организации из других регионов. Так, в некоторых субъектах Федерации существуют нормативно-правовые акты, ограничивающие участие неместных поставщиков в выполнении региональных государственных заказов (Удмуртия, Татарстан, Ленинградская область и другие).
АССОРТИМЕНТ НЕБОГАТ
Малые предприятия в основном участвуют в поставках для государственных нужд следующих товаров: продовольственных (мяса, мясных и молочных консервов, растительного и животного масла, муки, круп, сахара-песка и др.); мелкого оборудования (для обработки овощей, мини-пекарен и др.); военного обмундирования (костюмов, курток, брюк, сапог, ботинок); лекарственных средств.
В торгах на осуществление этих поставок МП участвуют на общих основаниях, часто побеждая других претендентов по относительно небольшим контрактам. Цена таких договоров — от нескольких сотен тысяч до 1—3 млн. руб. (главным образом это контракты на поставку продовольственных товаров и лекарственных средств). Стоимость контрактов на поставку обмундирования, впрочем, — несколько десятков миллионов руб. Но такие договоры малым фирмам перепадают крайне редко.
Малые предприятия на тех же, общих, основаниях участвуют и в торгах на подрядные строительные работы. Цена таких контрактов также невелика — редко превышает 500 тыс. руб.
ЗАКАЗЫ — ТОЛЬКО ДЛЯ “СВОИХ”
На региональном уровне нередко складывается по сути полукриминальная ситуация, когда к государственным заказам допускается строго ограниченный круг малых фирм, “своих” для соответствующих органов власти. Из-за отсутствия реального общественного контроля за конкурсами “чужим” МП пробиться к заказам почти нереально.
Другой проблемой, мешающей успешному размещению и выполнению региональных и муниципальных заказов небольшими фирмами, является дефицит бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований. Дефицит приводит к неоплате выполненных заказов на поставку товаров, работ и услуг и ставит предприятия-поставщики в крайне сложное положение.
Заказчики вопреки существующему законодательству, запрещающему использовать в расчетах за поставку продукции для государственных нужд взаимозачеты и встречные поставки сырья, оборудования, комплектующих и пр., вводят такие способы оплаты сплошь и рядом.
Эта особенность характерна и для федеральных ведомств. Так Приказом Федерального дорожного фонда России от 24.12.98г. №504 (зарегистрирован в Минюсте РФ 31.12.98 г., рег. номер №1677) введен “Временный порядок погашения задолженности предприятиям и организациям по налогам в Федеральный Дорожный Фонд Российской Федерации”. Погашение задолженности по платежам в ФДФ РФ производится в форме товарного возмещения, а при выполнении подрядных работ для Федеральной дорожной службы РФ — встречными поставками в счет имеющейся задолженности. Подобные нормативные акты приняты и в других федеральных органах исполнительной власти.
ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННАЯ ОРИЕНТАЦИЯ
На федеральном уровне привлечение субъектов малого предпринимательства к участию в выполнении госзаказов в настоящее время осложнено рядом причин. Серьезнейшая из них — незаинтересованность государственных заказчиков—министерств и ведомств в сотрудничестве с малым бизнесом.
Федеральные органы видят обычно получателями госзаказа крупные предприятия, особенно предприятия военно-промышленного комплекса. А директора этих предприятий в силу устаревших стереотипов часто не склонны рассматривать МП как субподрядчиков.
Кроме того, привлечение субъектов малого предпринимательства к выполнению госзаказов осложнено:
— отсутствием конкретных организационных механизмов привлечения субъектов малого предпринимательства к выполнению госзаказов;
— отсутствием реестра субъектов малого предпринимательства по отраслям (видам деятельности) для приглашения на открытые и закрытые конкурсы в сфере госпоставок;
— несогласованностью ведомственных и отраслевых нормативно-правовых актов с Федеральным законом “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”.
ДЕФИЦИТ ИНФОРМАЦИИ И КВАЛИФИКАЦИИ
Важнейшая проблема внебюджетной поддержки, которая проявляется и на федеральном, и на региональном уровне, — потенциальные заказчики недостаточно широко распространяют информацию о проведении конкурсов. В большинстве случаев сведения не доходят до субъектов малого предпринимательства и организаций, призванных поддерживать малый бизнес. По данным бюллетеня “Конкурсные торги”, сообщения о предстоящем размещении заказов направляет им ничтожное число государственных заказчиков.
Специальным правительственным постановлением распространение информации о государственных заказах для МП недавно поручено информационной компьютерной системе, действующей в рамках российских агентств по поддержке малого и среднего предпринимательства. Но эта работа только началась, и пройдет время, прежде чем она даст положительный эффект.
Однако он проявится только в том случае, если будет решена проблема квалификации специалистов МП. Дело в том, что у работников таких предприятий не хватает подготовки, чтобы на необходимом уровне составить конкурсную документацию и заявку на участие в конкурсах, а также для доработки контракта.
ТРЕБУЮТСЯ ИЗМЕНЕНИЯ В ОДНОМ БАЗОВОМ ЗАКОНЕ…
Все перечисленные трудности, связанные с выходом на рынок государственных заказов, требуют государственных решений.
В подготавливаемом сейчас новом варианте федерального закона о поддержке малого предпринимательства необходимо закрепить принцип первоочередной оплаты государством поставок продукции, товаров, услуг и пр., выполненных малыми предприятиями. В противном случае участие в таких поставках — не фактор поддержки малого бизнеса, а мощное средство его разорения.
Далее, нужно урегулировать вопрос о муниципальных поставках. Формально федеральный закон не может касаться системы поставок товаров, работ, услуг и пр. для муниципальных нужд. Однако по своей природе именно муниципальные заказы в наибольшей степени связаны со сферой хозяйственной деятельности малого бизнеса.
В новом законе должно быть, на мой взгляд, отмечено, что:
— муниципальным образованиям (органам местного самоуправления) рекомендуется выделять аналогичную (не меньшую) федеральной квоту для субъектов малого предпринимательства при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для нужд данных муниципальных образований;
— муниципалитеты обязаны непосредственно соблюдать требование данного закона в части выделения квоты для субъектов малого предпринимательства в том случае, если приобретение тех или иных видов товаров, работ и услуг производится этими образованиями в рамках территориальных программ социально-экономического развития, финансируемых за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации.
Кроме того, принципиально важным представляется распространение системы квотирования на уровень субконтрактов по государственным закупкам, то есть на уровень, который в основном и “работает” в системах поддержки малого бизнеса за рубежом.
Проблема комбинирования двух систем квот — “прямой” и субконтрактной состоит в том, что если две системы будут действовать параллельно, получится, что фактическая квота малого бизнеса в совокупной стоимости распределяемых заказов окажется уже не 15%, а около 30% (15% — при первичном распределении заказа плюс 15% от оставшихся 85%, распределяемых по субконтрактам).
Скорее всего, должна действовать или одна, или другая система — в зависимости от содержания поставок. Если по своему характеру некие поставки “по зубам” малому бизнесу, система квотирования должна действовать на первичном уровне контрактации. Когда же предмет поставок малому бизнесу как самостоятельному подрядчику явно не подходит (например, поставка военной техники и пр.), система обязательного квотирования должна переводиться на уровень субконтрактации, что должно обязательно отражаться в договоре государственного заказчика (приобретателя) с генеральным подрядчиком.
Внедрение смешанной системы может быть рекомендовано в новой редакции федерального закона о поддержке малого предпринимательства для муниципального заказа на товары, услуги и работы. Дело в том, что в субъектах Федерации все нижние уровни власти и управления действуют как системы местного самоуправления. А это нередко достаточно крупные хозяйственно-территориальные единицы (например, областные центры). Таковые, естественно, часто реализуют не только мелкие подряды, но и крупные заказы, в которых участие малых предприятий может происходить именно на уровне субконтрактации.
Интересы малого бизнеса в сфере получения субподрядов могут быть реализованы через систему добровольных обязательств генеральных подрядчиков, минимальный уровень которых зафиксирован законодательно. Кроме того, при проведении первичного конкурса обязательство генерального подрядчика привлечь наибольшее число МП должно рассматриваться как его преимущество перед другими претендентами.
С целью усиления позиций малого бизнеса в сфере государственных закупок следует допустить участие МП в конкурсах не только поодиночке, но и в виде консорциумов, что сразу резко повысит их конкурентоспособность.
Наконец, нужно прописать в законе механизмы развития специализированной системы обучения для представителей малого бизнеса и соответствующих категорий государственных (муниципальных) чиновников по вопросам организации участия малых предприятий в системе поставок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд.
…И В ДРУГОМ
Требуется внести коррективы и в Федеральный Закон “Об основах муниципального заказа…” — сделать это желательно было бы до вступления закона в силу. Изменения должны касаться четкой фиксации минимальной (гарантированной) доли субъектов малого предпринимательства в муниципальных заказах. Однако важно не только зафиксировать льготы для МП, но и эффективно проконтролировать их выполнение.
Контроль за исполнением муниципального заказа должны осуществлять прежде всего сами заказчики и представительные органы местной власти. Надзирать за размещением муниципального заказа может, например, специально созданная для этих целей представительным органом местной власти служба по проверке размещения муниципальных заказов.
Функцией службы могло бы стать осуществление проверки законности и обоснованности размещения конкретных муниципальных заказов на основе жалоб заинтересованных лиц, либо по собственной инициативе. Может быть организована и межмуниципальная служба по проверке размещения заказов для нужд нескольких муниципальных образований на основе соглашения между их органами местного самоуправления.
Чтобы осуществлять контроль, нужна правовая база в виде специальной части общего регулирования процедур размещения и исполнения муниципального заказа, а также специальные статистические формы.
Очень важно создать учебно-методическую основу подготовки управленческих кадров субъектов малого предпринимательства, намеревающихся выходить на рынок государственных и муниципальных закупок. Необходимо, чтобы в таких мероприятиях участвовали научные и учебные заведения, консалтинговые фирмы, прочие организации, поддерживающие малый бизнес.
В заключение замечу: для того чтобы достичь последовательности и эффективности законодательной поддержки участия МП в системе государственных и муниципальных заказов, необходимо на практике добиться провозглашенной и.о. президента России Владимиром Путиным “диктатуры закона”, реальной постановки государственных и муниципальных органов власти под контроль общества.
Только в этом случае отдача от всех вышеперечисленных предложений будет полноценной.