Регионам нужны стимулы

БОСС-профессия | Главная тема
Текст | Анна ДЫМОВА

Вопрос повышения самодостаточности регионов и создания новых точек роста региональных экономик снова на повестке дня. Чтобы решить его, понадобится приложить немало усилий как со стороны федерального центра, так и со стороны самих субъектов Федерации.

Россия стоит на пороге выработки новых ориентиров регионально-экономической политики, цель которой не только сократить болезненный дисбаланс в социально-экономическом положении регионов, но и сформировать новые экономические механизмы, которые могут в полном объеме реализовывать производственный, научно-технологический, образовательный, предпринимательский потенциал регионов и создавать новые точки роста их экономик. Такой вывод можно сделать, в частности, по повестке Российского инвестиционного форума 2018 года, состоявшегося в Сочи в середине февраля. Российский инвестиционный форум, в чьей дискуссионной программе вопросы региональной экономики и инвестиционной политики традиционно занимают значительное место, в этом году оказался вдвойне региональным. Возможно, потому что открывающий календарь федеральных экономических форумов страны, «Сочи-2018» проходил в преддверии президентских выборов и стал подходящей площадкой для подведения итогов региональной политики третьего президентского срока Владимира Путина и обсуждения с максимально широким кругом экспертов новых региональных инициатив, которые с большой долей вероятности будут вынесены правительством на повестку социально-экономической программы новой президентской легислатуры.

Призыв федерального центра усиливать самодостаточность регионов на площадках «Сочи-2018» звучал неоднократно, в частности, на пленарном заседании «Инвестиции в регионы — инвестиции в будущее», в котором принял участие председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев, и на встрече премьер-министра с главами регионов, состоявшейся в заключительный день форума, 16 февраля. Однако, как показали острые дискуссии форума, для того чтобы регионы смогли добиться финансовой самодостаточности и самостоятельно решать задачи в собственной экономике и социальной сфере, необходимо откорректировать сложившуюся систему отношений между федеральным центром и регионами, систему межбюджетных отношений, фискальную и дотационную политику центра.

Обязательства без денег

Наиболее болезненной является проблема региональных бюджетов, в значительной доле дефицитных, испытывающих к тому же давление долговых обязательств, проистекающая из несбалансированности полномочий и финансовых возможностей субъектов РФ. Как отмечают сторонники пересмотра межбюджетных отношений, сложившаяся система неэффективна. Растущие социальные обязательства как следствие передающихся федеральным центром на региональный уровень отдельных дополнительных полномочий часто ложатся непосильным бременем на региональные бюджеты. Чтобы исполнять их, нужны дополнительные средства, в том числе и взятые в долг, ведь субвенций из центра на их осуществление порой бывает недостаточно.

Правда, с точки зрения властей, после принятия ряда мер по поддержке региональных бюджетов ситуация улучшилась. Так, на встрече с губернаторами Дмитрий Медведев констатировал рост доходов консолидированных бюджетов, увеличение числа профицитных бюджетов и уменьшение дефицитных. Для решения проблемы долговой нагрузки, напомнил премьер, федеральный центр в предыдущие годы предоставил регионам бюджетные кредиты, и за последние три года их общий объем превысил 1 трлн рублей. «В прошлом году состоялось очень важное событие: мы провели реструктуризацию задолженности по таким кредитам для 73 регионов — там, где долговая нагрузка наиболее чувствительная. Срок возврата кредитов продлен до семи лет, на определенных условиях — даже до 12 лет. В результате только на этот год эффект от реструктуризации составит около 240 млрд рублей», — подытожил он. Ранее, на пленарном заседании форума, премьер-министр пообещал, что общий объем межбюджетных трансфертов в 2018 году превысит 1,7 трлн рублей, что приблизительно на 2,5% больше, чем в прошлом году.

Поощрение за рост

 Впрочем, межбюджетные трансферты рассматриваются правительством не просто как инструмент снижения бедности регионов, но и как стимул для развития их экономик. В частности, это относится к введенным в 2017 году грантам для регионов, достигших наивысших темпов роста. С 2018 года заработало еще одно нововведение: регионы в случае увеличения поступления с их территорий налога на прибыль организаций, который подлежит зачислению в федеральный бюджет, по сравнению с предыдущим годом получили право забирать этот прирост в свое распоряжение. Возврат будет осуществляться из федерального бюджета в виде нецелевых трансфертов. В 2018 году сумма таких дотаций составит 36,7 млрд рублей. Эти стимулирующие льготы, как подчеркнул Дмитрий Медведев, будут не только «своеобразной премией регионам за хорошую работу», но и помогут компенсировать регионам-отличникам выпадающие доходы, связанные с уменьшением дотаций из федерального бюджета.

Практику распределения федеральных дотаций, впрочем, ждут изменения. Как отметил премьер-министр, с 2019 года бюджетные дотации планируется распределять по новому принципу: будет учитываться не просто налоговый потенциал территорий, но и потребность в финансировании расходных полномочий региональных и местных органов власти на среднероссийском уровне. Это, как считает Медведев, «станет дополнительной мотивацией прежде всего для тех регионов, где потребность в деньгах сопоставима с собственными доходами. Для таких регионов это хорошая возможность накопить ресурсы для экономического рывка, для привлечения инвестиций, создания новых рабочих мест и увеличения доходной базы регионального бюджета».

Наконец, не исключено, что в скором времени будет проведена и ревизия самой системы полномочий. «Мы ищем оптимальные подходы к решению застарелой проблемы федеральных, региональных и местных полномочий. Последние несколько десятилетий мы только и занимаемся переупаковкой этих полномочий и пока не пришли к оптимальной модели, если она, конечно, достижима. В любом случае важно очистить законодательство от установленных на федеральном уровне избыточных и излишне детализированных, а подчас просто устаревших норм. Регионы должны сами устанавливать требования к исполнению собственной базы полномочий. Хочу подчеркнуть, что это собственная ответственность самих регионов. Там, где необходимо ввести единые для всей страны правила исполнения полномочий, надо найти отбалансированный вариант, который будет устраивать и федеральный центр, и регионы», — заметил премьер-министр.

В разговоре о межбюджетных отношениях затронули и болезненную тему налогового федерализма, в рамках обсуждения которой вновь прозвучали предложения ряда губернаторов расширить налоговые полномочия регионов. Впрочем, никаких программных заявлений властей по этому поводу не последовало. Министр финансов РФ Антон Силуанов лишь сообщил о рассматриваемых корректировках налоговой системы и изменении структуры налоговых сборов, которые скажутся и на налогах субъектов Федерации. При этом, как отметил министр, со стороны регионов поступают жалобы о неравномерности и слабой прогнозируемости налоговой базы, формировании налогоплательщиками центров прибыли в разных субъектах Федерации. И этим вопросам будет уделено первостепенное внимание. Министр напомнил о пожелании бизнес-сообщества о необходимости упорядочения сборов и указал, что перечень таких сборов должен быть четко прописан федеральным законодательством. Также он одобрил идею того, что администраторами по ряду сборов могут выступать субъекты РФ.

Что же касается введенных недавно налоговых инструментов, призванных стимулировать деловую активность в регионах, то Силуанов посетовал на то, что пока мало регионов воспользовалось ими. К примеру, инвестиционной льготой по налогу на прибыль, адресатами которой выступают компании, несущие расходы на реконструкцию, модернизацию, техническое перевооружение производства, и воспользоваться которой можно исключительно при наличии соответствующего закона субъекта РФ. «К сожалению, как мы видим, субъекты мало внимания уделяют этому. Если мы спросим, кто ввел с этого года налоговую преференцию для бизнеса, для новых проектов, думаю, субъектов, которые приняли такие решения, не наберется и пяти, максимум десяти».

Стратегия для мега- и микро-

Определить свои конкурентные преимущества и сформировать опорные точки роста экономик регионам поможет Стратегия пространственного развития России до 2025 года. О необходимости выработки такой масштабной программы президент Владимир Путин говорил в начале марта в своем Послании Федеральному собранию. На сочинском форуме Дмитрий Медведев пообещал, что работа над ней завершится в 2018 году. «Ответы, которые стратегия должна дать: каковы конкурентные преимущества и перспективные специализации для каждого российского региона, как воплотить в жизнь потенциал каждой части нашей страны, сделать этот потенциал востребованным для бизнеса», — подчеркнул он на пленарном заседании форума.

При этом премьер-министр уточнил, что в стратегии следует сделать ставку не просто на мегапроекты, но и на «множество точек для приложения сил малого и среднего бизнеса». Чтобы развивались не одни лишь центры глобальной конкуренции — мегаполисы, агломерации, а появлялось как можно больше центров иного масштаба — малые и средние поселения, «где нужно выделить одно-два конкурентных направления и сосредоточиться на них».

Еще один важный момент, на который стоит обратить внимание, по словам Дмитрия Медведева, это то, что планы регионов по созданию собственной инфраструктуры должны быть увязаны между собой. «Очевидно, что некоторые важные проекты не видят свет из-за отсутствия тех же дорог, объектов энергетики, водоснабжения. Например, Забайкальский край имеет потенциал в добывающих секторах, однако есть дефицит электроэнергии. В Хакасии имеются проекты в области сырья, но дороги плохие. Инфраструктура уникального Великого Новгорода абсолютно не соответствует его туристическому потенциалу. Рыбохозяйственный комплекс Сахалина недобирает также из-за электроэнергетики и некоторых других сдерживающих моментов. Список можно продолжать — ограничители есть в каждом регионе, мы это знаем. А ведь за этими возможностями тысячи рабочих мест и, конечно, доходы. Вместе с руководством регионов надо определить, какие объекты инфраструктуры, в каком порядке и где нам следует строить. Подчеркиваю: нужно именно взаимоувязать эти планы», — констатировал он.

Отметим, что разработка Стратегии пространственного развития возложена на Минэкономразвития, которое до середины апреля принимало заявки от регионов для включения их в проект. Затем документ рассмотрит правительство.

Инфраструктура и инвестиции

Формирование Стратегии пространственного развития напрямую связано с решением и такого вопроса, как снятие инфраструктурных ограничений — одного из основных барьеров, тормозящих экономическое развитие регионов и останавливающих инвесторов. Речь идет не только о проблемах транспортной инфраструктуры, но также инженерной, производственной, финансово-банковской. Понятно, что силами самих регионов это не решить, как и силами бизнеса, и даже силами самого государства, поэтому правительство готово сделать ставку на расширение механизмов государственно-частного партнерства и концессий. Неслучайно в рамках Российского инвестиционного форума было представлено сразу несколько новых инструментов для привлечения инвесторов в дорогостоящие инфраструктурные проекты.

Первый — давно обсуждавшаяся и официально заработавшая в дни Сочинского инвестиционного форума «Фабрика проектного финансирования» на базе Внешэкономбанка. Это механизм синдицированного кредитования проектов с привлечением государственного субсидирования ставок и государственных гарантий по облигациям (20% — собственные средства инвестора и 80% — займы, синдицированные через транши). Первые меморандумы о намерениях реализовать проекты в рамках «Фабрики» были подписаны на «Сочи-2018». Общая их стоимость составляет 180 млрд рублей.

Вторая инициатива — «инфраструктурная ипотека», механизм государственно-частного партнерства, при котором инвесторы реализуют инфраструктурные проекты в пользу государства за счет долгового финансирования. Обсуждению этой технологии посвятили несколько сессий форума. Пока «инфраструктурная ипотека» существует на уровне идеи. Подходы к ней вызывают горячие споры, однако, судя по тому, какую важность придают ей в правительстве, этот механизм имеет все шансы стать одним из ключевых элементов развития региональной инфраструктуры в ближайшие годы.


МНЕНИЯ БОССОВ

Антон ЛИФШИЦ, генеральный директор и совладелец компании Global Health Care:

Кризисные тенденции последних лет серьезно изменили картину экономики в региональном разрезе, оказав влияние на образ мышления местных властей и представителей бизнеса. Сегодня поддержка федерального центра недостаточна даже для высокодотационных регионов. Те средства, которые выделяются (анонсированный объем поддержки на 2018 год — 1,7 трлн рублей), идут главным образом на поддержание социальных обязательств и не могут удовлетворить реальные потребности регионов. В этих условиях представители власти и бизнеса более заинтересованы реализовывать тот потенциал, который есть у конкретного региона, и привлекать финансы за счет инвестиционных проектов и наращивания оборотов бизнеса. Курс на самодостаточность, с одной стороны, продиктован экономическими условиями, с другой — поддерживается действиями федерального центра. Так, Правительство РФ реализует Стратегию пространственного развития, которая заключается не в поддержке конкретных регионов для выравнивания общего экономического фона, а в создании возможностей для их самостоятельного развития.

В этой связи теперь речь уже не о повышении уровня заинтересованности на местах, а о создании инфраструктуры для развития. У каждого региона своя специфика, но проблемная тенденция на всех одна. Она выражена в нехватке производственной инфраструктуры. Так, два года назад наша компания столкнулась с проблемой контрактного производства БАДов: в стране не оказалось заводов, которые могли бы обеспечить поставки продукции в нужных нам объемах. И это всего лишь стандартные форматы биологически активных добавок в порошках и капсулах. Если говорить об относительно новой продукции, то БАДы в шипучих таблетках на территории Таможенного союза производят только два завода (с очередью ожидания 8 месяцев), а для БАДов в мягких желатиновых капсулах (МЖК) производителя вообще нет. И это несмотря на сформированный спрос. В итоге мы запустили собственную площадку в Московской области. Таким образом, мы не просто закрываем свои потребности, но и даем возможность делать заказы сторонним клиентам. Регион, в свою очередь, получает крупного налогоплательщика и работодателя. Этот пример иллюстрирует эффективный подход к развитию региона (в частности Московской области), на старте которого — интерес конкретной компании, а на финише — созданная среда для работы бизнеса и решения социальных вопросов. И этот рецепт универсален. Он подходит для любой отрасли и позволяет учитывать специфику конкретного региона.

Константин БЛОХИН, председатель Общероссийского спортивного движения «Сильная Россия», директор АНО «Петербургский спортивный форум»:

Децентрализация на уровне субъектов и муниципальных центров — это старая наболевшая проблема, к которой разные составы правительства возвращаются с завидной регулярностью уже лет двадцать. К сожалению, дальше создания очередных «рабочих групп по изучению вопроса» дело не заходит. Вмешиваются то сложная внутренняя политическая обстановка, то очередная волна кризиса, то проблемы на международной арене, то резкие увеличения стратегических статей бюджета (оборона, инфраструктура для Олимпиады, Крым, Дальний Восток и т.д.).

Самодостаточность регионов возможна при проведении серьезной административной реформы — регионы, главы субъектов должны быть заинтересованы в этих изменениях. А это вопрос к оценке эффективности — KPI глав субъектов и работы их команды. Здесь нужно понимать, что исторически у нас тесно взаимосвязаны успехи политические и достижения в экономике. В результате мы можем видеть высокодотационные регионы с руководителем, имеющим хорошие позиции в Администрации президента в силу его политической эффективности.

Долги субъектов РФ последние три года колеблются на уровне 2 трлн рублей — астрономическая цифра. Это последствия гонки за выполнением «майских указов», повышения дотаций в социальную инфраструктуру и в целом в социальную политику. Только в последние два года в бюджетах можно наблюдать какой-то рост инвестиционных затрат, падавших с 2011-го до 2015 года (с 15 до 10%). Следует понимать, что, прежде чем переходить к «децентрализации» и пресловутой самодостаточности, регионы должны выбраться из долговой ямы. А это непросто.

Знаковый пример эффективной социально-экономической политики, на мой взгляд, Калужская область. В 2004 году губернатор Анатолий Артамонов заявил: «Через пять лет Калужская область перестанет быть дотационным регионом». В 2018 году из федерального бюджета для выравнивания финансовой обеспеченности регионов Минфином на Калужскую область заложено всего 0,27 млрд рублей. Пусть позже, пусть все равно дотации, но, на мой взгляд, это очень хороший показатель. В рейтинге эффективности губернаторов, опубликованном в октябре 2015 года Фондом развития гражданского общества, Анатолий Дмитриевич Артамонов занимает 1-е место. Главными предпосылками успеха он считает высококвалифицированные кадры, развитую инфраструктуру и открытость экономики региона.

В 2017 году консалтинговое бюро «Стрелка» провело исследование самодостаточности регионов. Генеральный директор КБ «Стрелка» Денис Леонтьев в беседе с РБК отметил, что «финансовая стабильность региональных центров зависит от соотношения тр%