Есть, что исправить

БОСС-профессия | Госзакупки
Текст | Дмитрий АЛЕКСАНДРОВ

В законодательстве о госзакупках — 44-м и 223-м законах — назрели серьезные изменения.

Адвокат, эксперт юридического сервиса 48Prav.ru Михаил Красильников замечает, что вопрос о том, что нужно исправить в законах, регулирующих государственные закупки, звучит всегда. Вообще есть ощущение, что правовое регулирование этой отрасли находится в состоянии перманентной реформы.

«Некоторые концептуальные моменты, на которые следует обратить внимание, о которых также говорят не только теоретики, но и практики, таковы. Очень важная и одновременно неразработанная процедура — это экспертиза результатов исполнения контракта. Где помимо неясности процедуры возникают вопросы к тому, как определить кандидатуру эксперта, а при этом еще учесть законные интересы поставщиков. Другой момент, который заставляет нервничать поставщиков, — гарантийные обязательства. Закон №44ФЗ не делит обязательства на основные и гарантийные, и для участников рынка госзаказа является актуальным, допустимо ли ставить знак равенства между гарантийными и контрактными обязательствами. Причем, как видно из письма Минэкономразвития России от 13 октября 2014 г. №Д28и-2088, нет однозначного ответа и у министерства».

Кроме того, по мнению эксперта, не до конца ясна работа института Реестра недобросовестных поставщиков. Он позиционируется как механизм, позволяющий огородить государство от непорядочных коммерсантов, однако в полной мере о выполнении этой функции говорить пока рано. К примеру, основание для отказа заказчиком от исполнения контракта — это не просто существенное нарушение контракта, но и обман со стороны поставщиков. Но такие обманщики в реестр не попадают.

Руководитель направления «Финансовый консалтинг» и партнер Группы компаний SRG Владимир Олейников уточняет: к 44-му Федеральному закону существует «дополнение» в виде Распоряжения Правительства РФ от 31.10.2013 №2019-р, которое утверждает Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион). «При проведении электронного аукциона основной фактор, определяющий победителя, — цена. При этом никак не учитываются опыт работы подрядчика, квалификация кадровых ресурсов, качество исполнения работ», — сетует Олейников.

Очень часто, по словам Олейникова, в таких аукционах побеждает небольшая компания, не имеющая опыта аналогичных работ, не обладающая необходимыми ресурсами для выполнения заказа. При этом предлагаемая цена исполнения контракта является минимальной. Заказчик вынужден заключать контракт с такой компанией, поскольку она предложила минимальную цену, хотя в качестве исполнения работ такого подрядчика заказчик совершенно не уверен.

На взгляд эксперта, следует пересмотреть перечень работ и услуг, по отношению к которым заказчик обязан проводить закупку только путем электронного аукциона, ориентируясь исключительно на минимальную цену. Для тех работ и услуг, по которым при отборе подрядчика важен опыт и его квалификация, необходимо предоставить возможность выбора заказчику проведения конкурса, учитывая факторы квалификации и опыта исполнителя.

Вице-президент по маркетингу компании MAYKOR Ирина Семенова считает, что в данных законах должна быть предусмотрена процедура запроса дополнительных пояснений или исправлений в пакете документов от поставщика, если в нем в процессе рассмотрения обнаружена несущественная ошибка, не относящаяся к предмету закупки. «В настоящее время, к примеру, компания может полностью подходить под требования госзаказчика, однако из-за одного ошибочно приложенного документа она выбывает из конкурса, так как у нее нет возможности представить корректный документ или дать пояснения. Снятие этого ограничения может способствовать росту конкуренции за госконтракты, что, в свою очередь, приведет к снижению стоимости закупок», — замечает г-жа Семенова.

Владимир Ивлиев, исполнительный директор FindTenders.ru, убежден, что 44-й ФЗ о Федеральной контрактной системе менять смысла нет. «В нем все прописано очень четко. При этом с 1 января 2016 года появилось множество дополнений, самым существенным из которых является внедрение Единой информационной системы. Для поставщиков изменения касаются в основном интерфейса, а вот заказчикам придется вносить в информацию о закупке гораздо больше данных».

Что же касается 223-го ФЗ, то в нем прежде всего стоит привести способы проведения закупок к вариантам, предусмотренным 44-м ФЗ. «Насколько я знаю, работа законодателей в этом направлении активно ведется», — сообщает эксперт.

Также по обоим законам следует ввести единый классификатор: на текущий момент, отмечает Ивлиев, один и тот же товар или услуга имеют разный код в зависимости о того, по какому закону проходит закупка. «Эту проблему также начали решать, но весьма экзотическим способом. Вместо приведения одного классификатора к другому (например, оставить только тот, что применяется при публикации закупок в рамках 44-го ФЗ) решили добавить третий классификатор. В итоге на сайте госзакупок сейчас используются три независимых классификатора!» — возмущен эксперт.

А вот мнение председателя совета директоров ГК «ИМПУЛЬС-ИВЦ» Евгения Новака: «Наша компания работает в строительном комплексе, а именно в сфере проектирования и монтажа инженерных систем, с 1999 года. В публичных торгах мы с 2006 года, с момента принятия известного 94-го ФЗ. В 2013 году мы проводили для газеты «Экономика и Жизнь» подробный анализ 44-го ФЗ применительно к строительству. К сожалению, обозначенные нами риски проявились в 2014–2015 годах значительно».

По словам эксперта, защищая интересы поставщиков и подрядчиков, в 44-м ФЗ необходимо установить типовые условия госконтракта, как то: срок оплаты, условия авансирования, срок выполнения заказа; требовать от заказчиков раскрывать марки и артикулы товаров и материалов, которые необходимы для заказа; вновь разрешить обеспечение исполнения контрактов путем поручительства и т.д. «Если улучшить и упростить процедуры 44-го ФЗ, в основе своей неплохого закона, тогда его действие можно распространить и на государственные предприятия, отменив, таким образом, 223-й ФЗ. В целом типизация правил закупок как за счет бюджетов всех уровней, так и за счет средств госпредприятий принесет экономике лишь пользу. Правила станут едиными, не будет путаницы понятий, подготовка специалистов заказа упростится, количество площадок и затрат на них снизится, конкурентность торгов повысится, доступ средних и малых к торгам улучшится, а экономия заказчиков возрастет, — подчеркивает Новак. — Однако заметим с сожалением, что законы пишутся для тех, кто хочет их исполнять. Какие поправки ни вноси, реального повышения прозрачности и снижения коррупции не будет без системных изменений государственного управления».

Ответственный секретарь Комиссии Госдумы по нормативно-правовому обеспечению развития наукоемких технологий стратегических информационных систем Андрей Черногоров считает, что ФЗ-44 и ФЗ-223 и правки, в них вносимые, должны успевать за теми движениями, которые сейчас происходят в ИКТ-отрасли. Прежде всего речь идет об органически назревшем вопросе перехода на СПО.

Не дожидаясь усугубления ситуации с информационной безопасностью на государственном уровне, госсектор уже активно движется в сторону СПО: 37% государственных предприятий начали собственную программу импортозамещения ПО в 2015 году; 35% государственных заказчиков в 2015 году готовы внедрять отечественное и свободное ПО, которое сможет дополнительно обеспечить защиту от информационных утечек.

«Для поддержки этих процессов требуется внести в законы ряд правок, — убежден эксперт. — Во-первых, дать определения свободного программного обеспечения и лицензионного программного обеспечения с применением настоящей редакции: «Свободное программное обеспечение — это программное обеспечение с открытым исходным текстом, пользователи которого вправе использовать его по своему усмотрению и модифицировать в соответствии со своими целями деятельности, а также передавать копии оригинального программного обеспечения или модифицированного иным пользователям». «Лицензионное программное обеспечение — это программное обеспечение, все возможности по использованию, модификации и распространению которого определяются для конкретного пользователя правообладателем». Во-вторых, дополнить пункт 8 статьи 3 ФЗ-223 о возможности установления Правительством РФ приоритета свободного программного обеспечения российского происхождения по отношению к свободному программному обеспечению, происходящему из иностранного государства. В-третьих, дополнить главу 7 44-го ФЗ статьей 112 «Особенности осуществления закупок лицензионного программного обеспечения». Статьей должны быть установлены особенности порядка закупки лицензионного программного обеспечения, в том числе порядок согласования с уполномоченными органами такой закупки с предоставлением обоснования необходимости закупки и отсутствия возможности использования свободного программного обеспечения, исчерпывающие требования, предъявляемые к разработчику лицензионного программного обеспечения, возможность применения штрафных санкций при досрочном отказе от исполнения контракта со стороны поставщика».

По мнению Черногорова, целесообразно разработать и закрепить в статье исчерпывающий перечень случаев, допускающих возможность закупки лицензионного программного обеспечения.

Президент Национального объединения ТЦА Анна Лупашко уверена, что на сегодняшний день лишь в одном из трех профильных законов о госзакупках (речь идет о ФЗ №44, №223 и №275) указывается на приоритет инноваций. «Мы считаем, что законодательство в этой области необходимо развивать: госзакупки должны использоваться в качестве инструмента для внедрения передовых технологий, — убеждена эксперт. — Следует ввести в законодательство критерии оценки инновационной продукции и нормативы для ее закупки. Именно инновационные технологии способны привести к изменению структуры экономики, поэтому их внедрению надо уделить особое внимание».