О промышленной безопасности позаботятся ОПГ?

28Рубрика | Срочно в номер!

Текст | Николай КОЧЕЛЯГИН, Дмитрий АЛЕКСАНДРОВ

В нижнюю палату парламента в сентябре снова внесен законопроект, снятый ранее по настоянию из Кремля. Согласно нему регулирование в сфере промышленной безопасности фактически перейдет от Ростехнадзора к саморегулируемым организациям (СРО).

Большинство экспертов в области промышленной безопасности, мягко говоря, с недоумением восприняли как само это событие, так и суть законодательной инициативы — дальнейший уход государства от регулирования промышленной безопасности. Они полагают, что такие шаги не только грозят стране техногенными катастрофами, но и приведут к воссозданию могущественных и бесконтрольных олигархических структур.

В сентябре в Думе тихой сапой был представлен на рассмотрение проект федерального закона №213183-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос­сий­ской Федерации в части проведения экспертизы промышленной безопасности и уточнения отдельных полномочий органов государственного надзора при производстве по делам об административных нарушениях». Об этом документе, который лоббируют некоторые руководители Ростехнадзора и парламентарии, «БОСС» писал еще в апреле этого года (См. №4/2013 — С. 56–57. — Ред.), когда законопроект только появился.

Суть документа — замена государственного лицензирования деятельности в области проведения экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов (ОПО) на обязательное членство в СРО; замена персональной ответственности экспертной организации перед государством солидарной имущественной ответственностью членов СРО перед потребителями; отмена рассмотрения в Ростехнадзоре заключений экспертизы промышленной безопасности (ЭПБ) и создание национального объединения соответствующих СРО (НОСРО), выполняющего функции разработчика правил и стандартов деятельности СРО и осуществляющего надзор за своими членами. Главные аргументы реформы — снижение административного давления со стороны государства на бизнес-сообщество путем передачи ему части регулирующих функций и «повышение ответственности экспертных организаций».

Вот как обосновывает эту позицию высшее руководство Ростехнадзора: «Там, где наше регулирование не нужно, мы будем уходить с этой площадки, и вы будете ее заменять собственным производственным контролем, внутренним самосознанием и дисциплиной — такова позиция правительства, и мы, государственный орган, соответственно, эту позицию поддерживаем и разделяем. Ростехнадзор будет смотреть только за тем, как вы собственные правила и инструкции в дальнейшем будете выполнять» (Журнал «Безопасность труда в промышленности». — №6/2013. — С. 7.).

Использование знаменитого ельцинского лозунга «Мы дадим вам столько свободы, сколько сможете унести» весьма симптоматично — ведь речь идет фактически о приватизации функций, которые должны оставаться исключительно в государственных руках, как и в начале 90-х годов. И которые (в случае принятия законопроекта) будут монополизированы олигархическими, а то и криминальными структурами — опять-таки как в лихие 90-е.

 

Суть реформы

«Некоторые руководители Рос­тех­над­зора (возможно, пользуясь тем, что руководитель ведомства после отставки Николая Кутьина так и не назначен), а также депутаты, по сути, пытаются передать контроль промышленной безопасности в частные руки, — отмечает генеральный директор компании «НТЦ «Нефтегаздиагностика», председатель правления научно-промышленного союза «Риском» Виктор Лещенко. Когда большинство государственных ведомств всеми правдами и неправдами, наоборот, стремится расширить свои полномочия, увеличить штаты, не всегда обоснованно, но тем не менее здесь совсем другой тренд… Уверен: речь идет о лоббизме со стороны крупных бизнес-структур, которые хотят погреть руки на новой сфере саморегулирования».

В результате реформы экспертные организации будут теперь работать на основе допуска некоей СРО и на основе правил и инструкций, выработанных этой СРО, поясняет Виктор Лещенко. Само это сообщество, а не государство станет определять правила и стандарты экспертной деятельности, формировать требования к экспертным организациям, оценивать качество их работы и т.д. А экспертной организации, чтобы получить право выдавать документы ЭПД, достаточно будет вступить в одну из СРО, то есть по большому счету только заплатить членские взносы.

«Реализация предложенных изменений чревата самыми разрушительными и необратимыми последствиями для государства, — сетует он. — Ведь речь идет о радикальных и принципиальных изменениях одного из важнейших и сложнейших государственных институтов, происходящих вопреки базовым принципам управления, вопреки элементарной логике. Отдавать на саморегулирование бизнеса безопасность огромного количества людей — это нонсенс. Как можно перекладывать на бизнес-сообщество несвойственные ему функции? У государства и бизнеса принципиально разные задачи: задача бизнеса — извлечение прибыли и увеличение капитализации, а вот обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан — это конституционная обязанность государства!»

«С точки зрения теории управления, недопустимо, чтобы правила и инструкции разрабатывались теми, кто их должен будет выполнять, — подчеркивает Лещенко. — Если правила пишут сами исполнители, то они их напишут так, чтобы получить максимальную собственную выгоду с минимальной ответственностью. И это при том, что персональную ответственность перед государством заменяют на солидарную ответственность перед владельцем опасного производства».

«Ростехнадзор, отказавшись от проверки заключений ЭПБ, предполагает повысить ответственность экспертов и контролировать СРО экспертных организаций, — замечает гендиректор НТЦ «Нефтегаздианостика». — Но это опять не сообразуется с теорией управления. Ведь чем больше звеньев в рычаге управления, тем хуже управляемость. А полагаться на «внутреннее самосознание и дисциплину», когда на кону большие деньги, в лучшем случае наивно».

Он убежден: вместо усовершенствования и устранения недостатков действующей, работоспособной государственной системы обеспечения промышленной безопасности, эффективная и бесперебойная работа которой непосредственно влияет на жизнеспособность страны, предлагается радикально заменить ее принципиально другой, не имеющей аналогов в мире. «Нет никаких разумных оснований надеяться на то, что удастся создать новую работоспособную систему в России!» — заключает Лещенко.

 

Институт безответственности

«Что касается идеи отказа от лицензирования в Ростехнадзоре и перехода экспертизы промышленной безопасности в сферу саморегулирования, то я и мои коллеги относимся к ней с подозрением, — замечает (Журнал «ТехНАДЗОР». — №9/2013. — С. 24–25.) заместитель генерального директора ООО «Западно-Якутский экспертный центр «ТЭС» Сергей Покладов. — Возьмем для примера деятельность строительных саморегулируемых организаций. На мой взгляд, там сейчас царит хаос. В масштабах страны эффект мне оценить сложно, но вот то, что я наблюдаю в своем и соседних регионах, общаясь с коллегами: членов проектных и строительных СРО — гигантское количество, все имеют допуск на «всё». При этом реальные возможности некоторых организаций — членов СРО заканчиваются на стадии договора после выигранного тендера, а компетентность способна вызвать уныние даже у закоренелого оптимиста. У экспертных организаций в этом отношении тоже не безоблачное небо, но предполагаемая степень дезорганизованности, связанная с началом саморегулирования, не воодушевляет. В нашем российском хаосе лицензирование худо-бедно дисциплинировало деятельность по экспертизе промышленной безопасности. В этих условиях нам, экспертным организациям, работать спокойнее, яснее и понятнее».

Механизм СРО, который функционирует в России с конца 2000-х годов, вызывает немало вопросов и у Виктора Лещенко. «Возможно, СРО в сфере адвокатской, бухгалтерской или оценочной деятельности, то есть там, где есть конвенциональные нормы, допустимы. Но о какой конвенциональности может идти речь в сфере промышленной безопасности? Конвенционально договорятся, что можно курить на пороховом складе — ведь обычно взрывов не происходит. Так зачем же из-за редких взрывов себя ограничивать, вводить дополнительные обременения «того нельзя, этого нельзя»? Авось пронесет. Устраивает ли это авось наше общество? Сильно сомневаюсь…»

Лещенко солидарен с Покладовым: СРО как механизм во всей красе показали себя в сфере строительства. «Они стали фактором подрыва качества и безопасности строительства, — подчеркивает он. — За шесть лет ни одна из заявленных при создании этого института задач не была решена! Допуски от СРО на любой вид деятельности продаются и покупаются на каждом углу. Почта завалена предложениями: «допуски СРО за два дня, дешевле всех, в рассрочку без процентов!». А это сфера безопасности людей!»

Обязательное членство в СРО, убежден Лещенко, это просто механизм выкачивания денег из компаний. Сотни тысяч реально работающих организаций разорились или ушли в «тень», бесконечные платные проверки членов СРО, шантаж — массовое явление. При этом колоссальные суммы компенсационных и страховых взносов мимо госбюджета поступают на счета частных банков. В оборот их пускать по закону нельзя, но за счет вторичных банковских инструментов их вполне реально использовать для личного заработка на финансовом рынке.

«То есть мы лишаем бюджет средств, которые в него поступали в виде лицензионных сборов, сотни миллиардов рублей выводим из реального сектора экономики и раскручиваем спекулятивные финансовые инструменты. Контроль же со стороны строительных СРО, по его словам, практически отсутствует. Главное, чтобы бумаги были в порядке. И не заинтересованы СРО выгонять своих членов — это ведь потеря взносов. Но даже если предположить, что какая-то СРО будет реально контролировать своих членов, это не поможет убрать с рынка недобросовестные компании. Компанию выгоняют из одной СРО — она через неделю в другой…»

В случае проверок со стороны СРО все вопросы, по мнению эксперта, в основном легко урегулируются финансовым способом. «Ведь когда речь идет о взятке проверяющему государственному чиновнику, и дающий, и берущий совершают уголовное преступление. В данном же случае рисков почти нет».

Лещенко убежден, что никаких механизмов, которые бы исключали вымогательство и взяточничество в системе СРО, просто не существует. А вот коррупционные механизмы заложены системно. «По сути дела, речь идет о борьбе с коррупцией путем ее легализации», — отмечает он.

 

Трудности понимания

«К сожалению, многие до сих пор не понимают, что такое промышленная безопасность, какова должна быть правильная стратегия в данной сфере, — сетует генеральный директор ООО «Диаформ», эксперт в нефтяной и газовой промышленности Вячеслав Иноземцев. — Участвуя 11 июня 2013 года в питерской научно-практической конференции по мониторингу правоприменения, организованной Минюстом РФ, в рамках которой состоялся круглый стол по теме «Промышленная безопасность», я с удивлением осознал, что для всех участников мероприятия промышленная безопасность сводится к экологическому ущербу, страхованию и ликвидации последствий. Но это же кардинально неправильно — ведь аварии и инциденты надо в первую очередь преду­преждать, а не доводить ситуацию до точки невозврата, когда исправить уже ничего нельзя».

Пока данный постулат в головах юристов, экономистов и финансистов не укрепится, эксплуатирующие организации будут и дальше экономить на промышленной безопасности и выбирать подрядные организации для оказания услуг на опасных промышленных объектах по их стоимости.

«Приведу пример одного тендера в нефтегазовом комплексе. Начальная цена технического обследования 134 зданий, разбросанных на сотнях километров друг от друга, была 19 млн рублей. Выиграла организация, которая предложила выполнить весь объем работ за три миллиона. О качестве никто не задумался, хотя было очевидно, что за такие деньги его обеспечить нереально. Да, сейчас с этими зданиями ничего не произойдет. Проблемы, как отложенный платеж, возникнут позже», — предупреждает Иноземцев.

С магистральным трубопроводным транспортом все еще сложнее, так как это очень инерционная система. Решение, принятое сегодня, может нанести неожиданный удар лет через пять, шесть, а может, десять, когда к руководству придут совсем другие люди. Допустим, они все сделают правильно, но в случае чего все равно окажутся крайними, хотя катастрофическое решение об отсрочке строительства новых объектов или полной модернизации существующих было принято задолго до них, и они к принятию этого решения не имели никакого отношения.

 

Дефицит профессионалов

«На сегодняшний момент есть прямые взаимоотношения между государством и экспертной организацией, — подчеркивает Виктор Лещенко. — Экспертная организация получает лицензию, ее заключения проходят проверку со стороны инспекторов Ростехнадзора, многие из которых работают еще со времен СССР. Это не церберы, а профессионалы высочайшего класса, которые смотрят буквально каждый раздел документа, помогают просчитать все ситуации. Лицензию Ростехнадзора на экспертизу в сфере промышленной безопасности получить тяжело. Но и эта лицензия, и контроль за фактической деятельностью экспертной организации создают гарантии уровня экспертизы. Подобную систему необходимо сохранить», — убежден он.

Сергей Покладов замечает по поводу инспекторов следующее: «Идея утверждения заключений ЭПБ была спорная изначально. Тем не менее раз уж эту функцию Ростехнадзору добавили, логично было бы предположить, что в штате данного надзорного органа появятся специалисты по анализу заключений в достаточном количестве и широкого спектра знаний. На деле же получилась дополнительная (и немаленькая) работа у рядового инспекторского состава. И это на фоне сокращения численности сотрудников Ростехнадзора, не бог весть каких зарплат и начавшейся «охоты на ведьм» под предлогом борьбы с коррупцией».

«Говорят, инспекторов не хватает, а некоторые из них недостаточной квалификации. И из этого делают вывод, что нужно вовсе отказаться от рассмотрения и утверждения ЭПБ, — подчеркивает начальник отдела экспертизы промышленной безопасности ООО «НУЦ «Качество» Татьяна Чепик. — Конечно, всегда проще закрыть глаза на проблему, чем ее решать. Увы, некоторые из руководителей Ростехнадзора предпочитают идти по второму пути».

«Отказываться от регулирования на том основании, что не хватает инспекторов нужной квалификации, — это то же самое, если отказаться от обороны страны по той причине, что в армии не хватает призывников», — замечает Виктор Лещенко.

«В какой-то мере сложности обусловлены тем, что и в центральном аппарате Ростехнадзора, и в его региональных управлениях наблюдается острый дефицит сильных технических специалистов, — считает Вячеслав Иноземцев. — Им на смену пришли юристы, не понимающие производства, которые торопятся заполучить как можно больше бумаг и форм, сводя к сухим цифрам всю контрольно-надзорную деятельность и вынуждая инспекторов отходить все дальше и дальше от эксплуатирующихся объектов. На них просто не остается времени, учитывая постоянное укрупнение отделов и колоссальный объем бумажной работы, которую приходится выполнять ежедневно».

Иноземцев утверждает: на протяжении последних нескольких лет Ростехнадзор целенаправленно уничтожается под пред­логом снижения административных барьеров. «Данный процесс как нельзя лучше иллюстрирует крылатое выражение «Благими намерениями вымощена дорога в ад», так как его результатом могут стать крупные техногенные катастрофы, которые как снежный ком накроют нашу страну. Все предпосылки к этому уже есть, и обессиливание Ростехнадзора занимает в их перечне одно из ведущих мест. Ведь, избавившись от «головной боли», которую доставляют инспекторы ведомства, многие владельцы опасных производственных объектов, скорее всего, полностью отменят расходы на предупреждение аварийности».

Некоторые, отмечает он, уже сейчас пытаются это сделать, но их порывы сдерживают еще оставшиеся барьеры, убери их — и ситуация стремительно выйдет из-под контроля.

Один только шаг по реформированию управлений по подчиненности, сделанный при прежнем руководителе Николае Кутьине, серьезно уменьшил возможности Ростехнадзора по контролю объектов, считает Вячеслав Иноземцев. «К примеру, если раньше инспектор подразделения надзора за трубопроводным транспортом надзирал за магистральными трубопроводами, расположенными на территории одного региона, то после первого укрупнения область его деятельности расширилась до границ субъекта Федерации, а после второго — простерлась на всю страну».

«Вот что, — отмечает он, — предписано приказом Ростехнадзора от 22 октября 2009 года №883 «О распределении полномочий по организации надзорной деятельности за объектами магистрального трубопроводного транспорта» в целях обеспечения оптимизации надзора и контроля за проектированием, строительством, эксплуатацией, капитальным ремонтом, реконструкцией, консервацией и ликвидацией объектов магистрального трубопроводного транспорта: «Надзор за линейной частью и объектами инфраструктуры линейной части магистральных трубопроводов, эксплуатируемых поднадзорными организациями, осуществляется по всей их протяженности, включая территории других субъектов РФ, по которым они проходят или на которых находятся».

«Еще более нелепым выглядит пункт 1.1 данного приказа, согласно которому территориальным управлениям Ростехнадзора предписано осуществлять надзор по месту нахождения юридического лица. У меня в голове не укладывается, как можно было до такой степени не учесть специфику магистрального трубопроводного транспорта, а именно его протяженность», — сокрушается Иноземцев.

«К сожалению, тенденция к дезорганизации службы усиливается, и это не может не вызывать серьезной обеспокоенности у всех, кто занимается промышленной безопасностью, — считает председатель комитета инновационных технологий в строительстве ассоциации НОСТРОЙ, руководитель экспертно-аналитического центра инженерного аудита ООО «Технологический институт ВЕМО» Игорь Грунин. — От высшего руководства страны требуется срочное вмешательство в ситуацию. Такой дезорганизации, как на строительном рынке, в сфере промышленной безопасности допустить нельзя».

«Многие эксперты и промышленники убеждены: в сфере промышленной безопасности уменьшение роли государства будет губительно для страны. Исходя из того что обеспечение промышленной безопасности само по себе есть многогранная задача, то и решать ее совместно должны все заинтересованные стороны. Промышленная безопасность является особой, критически важной сферой для государства, непосредственно затрагивающей интересы национальной безопасности, к которой общегражданские подходы недопустимы. В связи с этим любые изменения системы обеспечения промышленной безопасности требуют тщательной и скрупулезной проработки. Непродуманные эксперименты в этой сфере просто опасны».

 

Мировой опыт с российскими ноу-хау

Авторы законопроекта говорят о необходимости развития современных рыночных механизмов, ссылаются на мировой опыт. Но в действительности, по мнению Лещенко, речь идет либо об опыте, определенным образом интерпретированном, либо об опыте 10–20-летней давности. И США, и Япония, и европейские страны с развитой промышленностью после периода экспериментов в некоторых отраслях экономики, не связанных с безопасностью, законодательно запретили многие отраслевые формы саморегулирования и национализировали созданные общественные саморегулирующиеся организации. А после серии крупных катастроф, в частности, катастроф нефтяной платформы в Мексиканском заливе и на АЭС «Фукусима», прямой государственный контроль в сферах, связанных с промышленной безопасностью, только усиливается. Очевидно, что только лишь обязательств компании в области безопасности ее деятельности для экологии и людей недостаточно. Да и бизнес заинтересован в государственном контроле в этой области — ведь, заручившись свидетельством государственного органа, он получает определенные гарантии того, что в его системе безопасности нет ошибок, и может быть частично освобожден от ответственности в случае наступления негативных последствий».

Татьяна Чепик убеждена: нам не нужно отказываться от системы промышленной безопасности, которая работает. Необходимо ее совершенствовать. «Советская система промышленной безопасности была одной из лучших в мире, — отмечает Лещенко. — По сути, она имеет свою 300-летнюю историю — с момента создания Берг-коллегии Петром I. Нынешняя система складывалась в основном в советские времена и работает по сей день».

Например, в США, самой передовой в технологическом отношении стране мира, по два раза в год происходят техногенные катастрофы, в которых целые заводы взрываются и сгорают дотла. В нашей стране таких катастроф не было с середины 90-х, подчеркивает Лещенко.

Но серьезные проблемы в области промышленной безопасности возникают, по его словам, уже сегодня, до введения системы СРО. Связаны они как раз со снижением надзорной активности Ростехнадзора, с постепенным разрушением сложившейся системы промышленной безопасности и технического регулирования. Ярчайший пример — авария на Саяно-Шушенской ГЭС. РАО «ЕЭС» само себе написало правила, само разрешило себе работать на запрещенных режимах, чтобы увеличить экономическую отдачу станции, само следило за выполнением своих же правил. «Все в рамках закона — никто ни в чем не виноват».

Недавно на шельфе Охотского моря при буксировке затонула буровая платформа «Кольское», погибли люди. «Уже ясно, — замечает Лещенко, — что к трагедии привела череда грубейших нарушений и попустительства, и сейчас этот факт активно используется оппонентами России по шельфу как обоснование неспособности нашей страны организовать надлежащий надзор за обеспечением экологической безопасности. А если бы авария случилась при бурении — на наших арктических перспективах можно было бы ставить жирную точку. Весь мир только и ждет, что у России капля масла или окурок упадет в море. И тогда нас можно будет отстранять от добычи в Арктике».

«Так что нам не ослаблять, а восстанавливать регулирующие и надзорные функции государства надо, — убежден Виктор Викторович. — Дальнейшее дерегулирование в и так накопившей серьезные проблемы российской системе промышленной безопасности крайне опасно».

 

Ползучее разгосударствление

…Как уже было сказано, законопроект впервые появился в Думе в апреле, но в ситуацию тогда вмешался президент Владимир Путин. «Было сказано четко и однозначно: в промышленной безопасности вопрос саморегулирования закрыт», — вспоминает Лещенко.

Но глава государства несколько месяцев подряд был очень занят: наводнение на Дальнем Востоке, саммит G20 в Петербурге, непростая геополитическая ситуация в мире. А законопроект, отвергнутый президентом, неожиданно получает положительное заключение профильного думского комитета. «Лоббисты этого законопроекта продолжают потихонечку действовать. И действуют они вразрез с фундаментальной позицией главы государства», — не сомневается Виктор Лещенко.

Президент Путин с самого начала своей деятельности в качестве главы государства восстанавливал в России это самое государство, порушенное в 90-е годы, ликвидировал независимые олигархические и криминальные группы, приватизировавшие рычаги власти. Причем у некоторых из них имелся бюджет больший, чем бюджет страны. И в начале 2000-х годов государство было восстановлено.

«Казалось, что пути назад нет, — замечает Виктор Лещенко. — Но сросшееся с бизнесом чиновничество, стремящиеся погреть руки на монополии криминальные бизнес-структуры только на время затаились и теперь жаждут реванша».

Виктор Викторович твердо убежден, что нынешняя реформа промышленной безопасности, когда регулирование в сфере, выступающей одним из базовых элементов государственности, пытаются отдать бизнес-структурам, — одна из нескольких форм этого реванша. Не единственная — уже сейчас в стране немало саморегулируемых организаций, по сути, являющихся мощными финансовыми и лоббистскими структурами.

Во всем мире, во все времена, когда государство самоустраняется от решения проблем, ему на смену всегда приходят либо криминал, либо специфические бизнес-структуры, преследующие исключительно свои финансовые интересы.

Причем вначале, пользуясь слабостью государственных институтов, идет накопление капитала, а потом внутри этих бизнес-структур выявляются сильные лидеры, которые уже сами делегируются во власть.

Вспомните, как это было у нас в 90-х годах ХХ века, когда силовые регулирующие функции взяли на себя рэкетиры и бандиты, которые вскоре объединились в ОПГ со своими правилами и стандартами, т.н. понятиями, своими компенсационными и страховыми фондами — «общаками». Это уже потом пошли «оборотни в погонах».

Но раньше, отмечает эксперт, это были обыкновенные бандиты или предприниматели, не платящие налоги. А теперь — все легально: есть СРО, есть взносы в эту СРО, поразительно напоминающие воровской общак… Уже нельзя будет прийти к олигарху и сказать: «Ты наворовал, ты награбил — иди в тюрьму». Он ответит: «Вы же сами создавали, сами разрешили. Дума голосовала и президент подписал, все легально».

Сегодня, считает Виктор Лещенко, мы на новом витке социально-экономических процессов рискуем опять вернуться в эпоху свободной охоты олигархических и криминальных структур под прикрытием развития саморегулирования. Повторение ельцинского лозунга «Берите свободы столько, сколько можете унести» весьма неслучайно. И главе государства пора на это реагировать.