Тагир ЯППАРОВ: российскому госсектору нужен CIO


Текст | Анастасия САЛОМЕЕВА


Генеральный директор компании «АйТи» Тагир Яппаров позитивно оценивает путь, пройденный российским государственным сектором в информатизации своей деятельности, и считает, что сегодня мы готовы перейти к качественно новому этапу этой работы. Однако построить в России полноценное информационное общество можно только решив ряд организационных задач.

— Тагир Галеевич, на каком уровне сегодня находится, с вашей точки зрения, информатизация государственного сектора?

— Информационные технологии — один из важнейших инструментов повышения эффективности работы государственных органов, который коренным образом меняет модель взаимодействия государства с гражданами и компаниями. Это связано с давно известной аксиомой: применение информационных технологий дает наибольшую отдачу в сфере массового обслуживания (вспомним, какую революцию они совершили в финансовом и телекоммуникационном секторах за последние десятилетия) и в крупных территориально распределенных организациях.

Государственный сектор отвечает обоим критериям. Это масштабные организации с сотнями, часто тысячами сотрудников (а если говорить обо всем государственном аппарате, то речь идет уже о миллионах чиновников), а пользователи услуг, предоставляемых государством, — все население России и миллионы компаний. Понятно, что в таком масштабе без интенсивного применения информационных технологий невозможна ни качественная работа самого государства, ни эффективное выполнение им своей сервисной функции.

Сейчас Россия строит фундамент информационного общества и находится на стадии формирования основных подходов к информатизации государственного сектора. Я считаю, что сегодня наше государство готово к интенсивному использованию информационных технологий: оно гораздо более структурировано и централизовано, чем раньше, более зрелое. Еще один позитивный момент — изменение отношения к информационным технологиям руководства страны, которое неоднократно заявляло, что этот инструмент должен стать основой управления государством и движущим фактором развития отечественной экономики. И это правильно.

— Какие концептуальные и организационные проблемы вы видите в предыдущих программах по информатизации российского госсектора, которые, как известно, привели не к улучшению ситуации с электронным правительством, а к еще большему ухудшению?

— Я не склонен негативно оценивать процесс информатизации российского государственного сектора и считаю, что за последние годы здесь была проведена огромная работа. В стране есть очень успешные проекты автоматизации деятельности государственных организаций, среди которых и те, где участвовала наша компания, и те, что делали наши коллеги.

В 2002 году в стране была запущена ФЦП «Электронная Россия», одной из целей которой являлось повышение эффективности государственного управления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий. Были приняты и другие программы, направленные на информатизацию деятельности органов государственной власти, ведомства получили серьезные бюджеты на информатизацию. Сегодня, по прошествии семи лет, мы пытаемся оценить, что было сделано в рамках этих проектов, при этом на всех уровнях российского общества ощущается общая неудовлетворенность тем, как проходит информатизация госсектора. Об этом говорят и президент, и премьер, и руководители министерств и ведомств, и участники рынка, и простые граждане. Мы все выражаем одну и ту же мысль: сегодняшний уровень применения информационных технологий в российском государственном секторе не соответствует нашим потребностям.

На мой взгляд, сегодня информатизация государственного сектора тормозится рядом организационно-бюджетных проблем, которым раньше не уделялось должного внимания, однако если они не будут решены и сейчас, о дальнейшем развитии в России информационного общества говорить невозможно.

Во-первых, это проблема финансирования: на внедрение информационных технологий в российском госсекторе тратится очень мало денег. Несмотря на то что некоторые ведомства получили на внедрение IT хорошие бюджеты, относительно ВВП и реальных потребностей это совсем небольшие средства. Внедрение информационных технологий — затратная работа, а достижение желаемого эффекта в масштабах такого большого государства, как Россия, требует очень серьезных усилий. У нас есть отдельные точки, где эти усилия привели к хорошим результатам, но этого мало.

Более того, мы до сих пор не посчитали, сколько конкретно денег наше государство тратит на информационные технологии. Общей цифры нет — данные разбросаны по бюджетам отдельных ведомств и программам информатизации. Достаточно ли их, можно определить очень простым способом: сравнив наши инвестиции с суммами, которые потратили на информатизацию развитые государства, где информационные технологии действительно изменили общество и взаимоотношения государства с физическими и юридическими лицами. И я уверен, разница будет не в нашу пользу.

Во-вторых, есть ряд нерешенных организационных задач. Среди них автоматизация межведомственного взаимодействия, разработка национальных стандартов в области создания типовых элементов ведомственной информационно-технологической инфраструктуры, государственных информационных систем и ресурсов, автоматизация сервисных функций государства по «базовым услугам» — здравоохранению и образованию.

Давайте посмотрим, что происходит у нас с межведомственным электронным документооборотом. Вроде бы все российские государственные организации давно занялись его внедрением, но на межведомственном уровне электронного документооборота как не было, так и нет.

— Может быть, потому что в программах по информатизации госсектора этому вопросу не было уделено должного внимания?

— Нет, тема автоматизации межведомственного взаимодействия нашла отражение в программе «Электронная Россия». Но этот вопрос у нас оказался вне нормального финансирования и вне конкретного заказчика.

Приведу пример из личной практики: много лет назад у меня возникла идея создать кадровую информационную систему для государства, которая стала бы аналитической основой для принятия управленческих решений в области персонала в масштабах всей страны. В единое информационное пространство попали бы данные всех российских чиновников, можно было бы формировать кадровый резерв служащих, строить модели их карьерного роста, проводить оценку деятельности персонала и пр. Так как у нашей компании есть большой опыт создания систем управления персоналом, я обратился со своей идеей в несколько ведомств и поговорил с большим числом высокопоставленных чиновников. В ответ слышал одно и то же: «Идея замечательная, государству такая система, несомненно, нужна. Но мы за нее не возьмемся, так как не понимаем, причем тут наше ведомство, и не представляем, как подобный проект можно реализовать в масштабах всего государства». Это говорит о том, сегодня многие проекты межведомственного взаимодействия не находят руководителей, готовых нести ответственность за их реализацию.

Объяснений, почему так происходит, много, но большинство сводится к формуле: в России нет функционального института, который бы координировал информатизацию государственных органов и имел при этом достаточные полномочия для того, чтобы влиять на ведомства. То есть фактически нашему госсектору нужен CIO.

Государство — это крупная корпорация, а в любой крупной корпорации обязательно есть должность CIO. В фокусе его внимания не столько автоматизация деятельности конкретных структурных подразделений (за эти участки работы обычно отвечают IT-директора подразделений, но свои планы обязательно согласуют с CIO), сколько интеграционные задачи, связанные с общей стратегией информатизации корпорации, и разработка единых стандартов и требований. К чему это приводит? В частности, к созданию эффективного электронного взаимодействия между подразделениями.

Нам требуется функциональный руководитель, отвечающий и за автоматизацию госсектора в целом, и за использование информационных технологий государственными организациями, имеющий полномочия по формированию и согласованию единых стандартов и требований к информационным системам ведомств. С его помощью мы решили бы и проблемы межведомственного электронного документооборота, и проблемы межведомственной работы с информацией, которая сегодня в России тоже очень слаба. Во многих зарубежных странах именно такой подход привел к выработке общих стандартов взаимодействия сетей и информационных систем в госсекторе. Например, в Великобритании была создана среда межведомственного взаимодействия в правительстве e-GIF, задающая основные требования для предоставления интегрированных онлайновых государственных услуг, в США — концепция Федеральной корпоративной архитектуры информационных технологий государственных организаций FEAF.

— А что тормозит автоматизацию сервисной функции государства?

— Автоматизация деятельности любой организации проходит в два этапа. Первый — организация работы бэк-офисов (оптимизация инфраструктуры, основных функций и учетных задач). Сегодня большинством ведомств этот этап пройден, и они вплотную подошли ко второму этапу — автоматизации фронт-офисов, процессов взаимодействия с внешним миром. И именно данному этапу государство теперь должно уделять приоритетное внимание. Пока эта работа находится в России в зачаточном состоянии, хотя и у нас в стране уже есть примеры удачной автоматизации фронт-офисов государственных учреждений. Например, Федеральная налоговая служба, которая сегодня принимает налоговые декларации в электронном виде наравне с бумажными носителями. Кстати, это очень яркий пример организации государственно-частного партнерства. В стране действуют уполномоченные налоговой службой сервисные операторы, частные компании, которые оказывают участникам рынка услуги по оформлению и доставке электронных документов до налоговой инспекции.

Однако, к сожалению, сейчас далеко не каждое российское ведомство осознает себя сервисной организацией. Необходимость этого обсуждается очень давно и неоднократно озвучивалась первыми лицами страны. Но дело идет очень медленно. В начале 2000-х годов был период, когда я часто слышал от чиновников слова, звучащие примерно так: «Да, мы сервисная организация, наша задача — качественно обслуживать граждан и организации». Потом, к сожалению, тема забылась.

Кроме того, автоматизация сервисной функции государства — тонкая и затратная сфера, где прямой экономический эффект от внедрения информационных технологий не всегда очевиден. А в России, к сожалению, превалирует утилитарное отношение к информационным технологиям, в основе которого лежит экономический подход. Мы делаем экономические расчеты там, где они неприменимы. Разве можно подсчитать, сколько государство заработало, автоматизировав деятельность Пенсионного фонда? Это совершенно непонятно, потому что большая часть расходов ушла на совершенствование взаимодействия фонда с населением, то есть на повышение качества сервиса.

То же самое касается здравоохранения, сферы, уникальной и по массовости обслуживания, и по возможностям внедрения в ней информационных технологий, и по колоссальным затратам на ее автоматизацию. Развитые государства потратили на информатизацию своих систем здравоохранения десятки миллиардов долларов и при этом пока не приблизились к желаемой цели, но все равно они ушли далеко вперед. Россия только начинает автоматизировать свою систему здравоохранения, к сегодняшнему состоянию государственного сервиса в которой у всех нас накопилось немало претензий. В целом предстоит автоматизировать десятки тысяч больниц и предоставить качественное обслуживание миллионам граждан. Эту труднейшую задачу можно решить, применив очень дорогую информационную систему.

Примером еще одной сложной и затратной сферы является образование. Правда в России уже началось интенсивное использование информационных технологий в данной области. Однако этого недостаточно, и с точки зрения информатизации нашему образованию еще очень далеко до общемирового уровня.

Еще одна проблема нашей страны — растущее неравенство, и цифровое и доступности базовых услуг, которые государство обязано гарантированно предоставлять своим гражданам, в частности в области здравоохранения и образования. Одним из способов его ликвидации является интенсивное использование информационных технологий. Мне кажется, мы должны использовать их гораздо более активно, чем многие другие страны, потому что для России критическим фактором является масштаб страны, мы самая большая страна в мире. Многие сервисы нужно автоматизировать, чтобы они были доступны всему нашему населению — и гражданам, живущим в крупных городах, и гражданам, проживающим в отдаленных уголках страны. Понятно, что эта задача тоже социальная, не сулящая прямых экономических выгод. К счастью, в России сегодня очень интенсивно развивается информационная инфраструктура, протяженность которой достигает уже крайних точек. Беспроводные коммуникации совершили революцию в голосе (сотовая связь), сейчас происходит революция в передаче данных (это WiMAX и другие новые стандарты). У нас появляются новые инфраструктурные возможности донесения базовых «услуг» государства до потребителя. И ими мы обязательно должны воспользоваться, в том числе привлекая механизмы государственно-частного партнерства.

— Как, на ваш взгляд, в целом должно строиться госу-дарственно-частное партнерство в сфере реализации сервисной функции государства?

— Задача государства — стать инициатором процесса информатизации своей сервисной функции. А доносить его «услуги» до потребителей, юридических и физических лиц, заботиться о качестве и развитии сервиса должны частные компании. Я считаю, что у такой модели государственно-частного партнерства в России есть большое будущее. Помимо всего прочего, она позволит разгрузить государственные службы и оптимизировать штат чиновников — многие служащие, содержание которых сегодня дорого обходится государству, будут вынуждены уйти работать в другие отрасли экономики (а в этом государство тоже заинтересовано). Плюс — активное применение такой модели снизит коррупционность государственного сектора, взаимодействие которого с внешним миром сегодня в основном строится на персональном контакте чиновников с гражданами и организациями.

Конечно, государство должно предоставить своим «потребителям» и возможность обращаться к традиционному сервису. Понятно, что всегда будет консервативная часть общества, которая не захочет пользоваться информационными технологиями и платить деньги за электронный сервис. У человека должна быть возможность получить нужную «услугу» по старинке — в бумажном виде, постояв в очереди, пообщавшись со служащим…

— Как отразится на процессе информатизации госсектора сегодняшний экономический кризис?

— В кризис модель информатизации госсектора будет динамично меняться, появятся новые парадигмы и модели взаимодействия государства с IT-компаниями. Во-первых, на мой взгляд, кризис приведет к более интенсивному использованию свободного программного обеспечения (СПО) государственными заказчиками. Лицензионная парадигма потихоньку устаревает и превращается в одну из парадигм. В свою очередь сервисная поддержка СПО становится все более понятной заказчику и экономически более интересной, особенно в условиях кризиса.

Во-вторых, будет активно развиваться аутсорсинг. Оказание качественных сервисов своими силами — задача очень сложная, дорогая, а часто и просто неподъемная для государственных организаций. Раньше они делали это за счет крупных бюджетов, позволявших им нанимать большое число специалистов. Сегодня бюджеты оптимизируются, штаты сокращаются, поэтому, я думаю, государственные организации начнут передавать часть своих сервисных функций наружу, частным компаниям.

В-третьих, IT-компании и государственные ведомства начнут активно использовать модель Software-as-a-Service (SaaS). Она подразумевает, что организация не покупает дорогостоящие IT-продукты и решения, а берет их в аренду. Рынок SaaS активно развивается в мире, но в России он до недавнего времени находился в стадии формирования. Мне кажется, экономическая необходимость, диктуемая кризисом, сделает модель SaaS очень привлекательной.

Кстати, наша компания уже давно работает по модели SaaS с частными компаниями, а сейчас к нам стали обращаться государственные организации. Например, мы ведем переговоры с рядом региональных администраций, которые хотят взять в аренду наши информационные системы. Предстоит решить еще ряд вопросов, связанных с безопасностью и надежностью обработки и хранения информации, но это не самая трудновыполнимая задача. Зато для заказчика выгода очевидна — он получает возможность использовать информационную систему по мере необходимости, несет низкие затраты на развертывание системы, не тратит много времени на ее запуск в эксплуатацию, и при этом все инфраструктурные и технические задачи ложатся на сервис-провайдера.

— Не приведет ли кризис к сокращению и без того недостаточных финансовых вложений в сферу информационных технологий со стороны государства?

— Это очень болезненный для России вопрос. В том числе и потому, что есть страны, где в условиях кризиса затраты государства на информационные технологии не только не снизились, а резко возросли. Так, в США согласно антикризисной программе, предложенной президентом Бараком Обамой, порядка $80 млрд вложений прямо или косвенно связаны с поддержкой IT-сектора.

К сожалению, в России к затратам на информатизацию относятся как к инвестиционным, а именно инвестиционная часть бюджета и в частных корпорациях, и в госсекторе в условиях кризиса сокращается в первую очередь. Сегодня в отдельных ведомствах сокращение затрат на IT достигает 50%. В основном сворачиваются масштабные программы по внедрению информационных технологий, сохраняется лишь поддержка. И я считаю, это большая ошибка. С одной стороны, потому что информационные технологии не тот актив, который можно заморозить на некоторое время, а потом безболезненно продолжить внедрять его с той стадии, где он был остановлен. Тормозятся серьезные проекты, которые, скорее всего, так и останутся нереализованными. Восстановить их будет можно только запустив заново, но обойдется это значительно дороже.

С другой стороны, те же США сейчас рассматривают информационные технологии как один из инструментов развития экономики, который позволит ей выйти из кризиса, а также как инструмент создания новых рабочих мест. Так, в плане Обамы большое внимание уделено развитию широкополосного Интернета. Сейчас США находятся на 15-м месте в мире по его распространенности среди населения. Команда президента подсчитала, что доведение высокоскоростного Интернета до всех граждан Америки, расширение сетей для широкополосного доступа в Интернет на территории США, обеспечит около 200 тыс. новых рабочих мест. Логика очень простая: если есть качественная инфраструктура, рабочие места можно создавать удаленно. Значит, жители регионов, где происходят массовые сокращения, смогут получить работу в более благополучных штатах.

В рамках антикризисной программы в США также планируется выделить десятки миллиардов долларов на модернизацию IТ-инфраструктуры общественного здравоохранения, где США, кстати, серьезно отстали от Европы. Огромные средства пойдут на информатизацию школ, научных лабораторий, социальных служб, обновление и создание общественных компьютерных центров и многие другие социальные задачи. Еще один интересный антикризисный шаг — инвестиции во внедрение энергосберегающей технологии Smart Grid. Это очень любопытный проект, в рамках которого сейчас тестируются и обсуждаются революционные идеи, способные заложить основу новой экономики и новое качество уровня жизни общества. И если у США получится его реализовать, они станут первой страной, где в полном объеме будет работать технология Smart Grid, этот опыт будут копировать другие страны.

План Обамы можно сколько угодно критиковать, но нельзя отрицать, что Америка по крайней мере пытается работать на опережение и, воспользовавшись кризисом, запускает в стране новые системные проекты, которые могут вывести национальную экономику из рецессии. Мы в этом направлении сильно проигрываем другим странам, потому что не только сокращаем инвестиционную деятельность, но и закрываем перспективные проекты. Это очень сложный вопрос, который нужно рассматривать в комплексе — и с экономической точки зрения, и с точки зрения отношения нашего государства и общества в целом к науке и технологиям.

— А в России могут быть подобные прорывные проекты?

— Конечно, мы даже пытаемся некоторые из них развивать, проект по нанотехнологиям, например. Это один из примеров попытки создания прорывной инновационной отрасли экономики. Можно сколько угодно рассуждать о плюсах и минусах этой идеи, но в целом подход правильный. Мы должны научиться пользоваться инновациями и не бояться начинать сначала, если первая попытка оказалась неудачной. К сожалению, в России очень часто неудачи приводят к отрицанию подхода в целом.

Вот пример из другой области. Одна из наших наиболее болезненных проблем — дорожная инфраструктура. На дороги мы тратим мало и почти их не строим. Понятно, что строительство новой современной дороги, скажем, от Москвы до Сибири, обойдется очень дорого, но построить-то ее можно. Но мы и не пытаемся, предпочитая ездить по разбитой грузовиками однополосной трассе. И знаете, чем мотивируют чиновники такое бездействие? Они говорят: «Ничего не получится, еще во время строительства все разворуют». Ну, раз так, во-первых, управляйте процессом лучше, чтоб не воровали. А во-вторых, бездорожье — это системная проблема, которая в конце концов приведет к дезинтеграции страны, без нормальной транспортной инфраструктуры нам и мечтать о дальнейшем экономическом развитии не стоит. К сожалению, к системным задачам, стоящим перед страной, мы очень часто относимся так же, как к строительству дорог.

— Есть ли у сегодняшнего кризиса позитивная сторона?

— Есть, и не одна, их много. Вообще, я считаю, что в каком-то смысле мы должны благодарить кризисы за то, что они заставляют нас взглянуть на вещи по-новому и признать необходимость изменений. В кризис сильно меняется любая компания, даже консервативные организации начинают переосмысливать свою деятельность, и это очень полезно. Критические ситуации заставляют нас выстраивать более качественные и оптимальные процессы, и именно в кризис создаются прорывные идеи.

Позитивность кризиса еще и в том, что он дает возможность проявить себя активным компаниям, которые получают больше возможностей для развития и расширения рынка. Кстати, в этом я вижу будущее и «АйТи». Несмотря на то что наш рынок сильно упал, есть сектора, где наблюдается заметный рост. Наша задача — усилить работу по этим направлениям, в них наша компания может стать лидером.

— Программное обеспечение с открытым кодом используется в большинстве государственных организаций мира. Но в российском госсекторе его очень мало. Что тормозит его внедрение?

— На пути интенсивного применения СПО в российском государственном секторе сегодня стоит несколько барьеров. Первый связан с дефицитом специалистов, знающих продукты ПО Open Source и умеющих поддерживать такие решения. Особенно остро он ощущается в регионах. Это системный барьер.

В прошлом году входящая в группу «АйТи» Академия «АйТи» стала координатором академической программы Russian Open Source Education Program (ROSEP) компании RedHat. Эта программа направлена на массовую подготовку разработчиков, администраторов и пользователей Red Hat Enterprise Linux на базе вузов и учебных центров и является неким аналогом Академии Microsoft. Мы планируем, что наши академии будут работать в вузах каждого крупного российского города.

Вторая проблема — отсутствие в России качественной поддержки СПО. Коммерческая составляющая в модели использования программных продуктов на базе открытого кода построена на плате за сервис и поддержку. И только серьезная поддержка таких продуктов может обеспечить интерес к открытому коду со стороны крупных организаций. Системы с открытым кодом динамичны, в этом и одно из их достоинств, и недостаток, поскольку они нуждаются в повседневном контроле. Кроме того, наибольшие трудности при внедрении ПО Open Source возникают на уровне пользователей: наши люди не привыкли работать с такими системами, их нужно учить. Мы пытаемся решить и эту проблему. Сейчас компания «АйТи» создает распределенную технологию поддержки ключевых продуктов на рынке открытого кода в масштабах всей России.

Третий барьер связан с нормативно-законодательной базой. Заключая свои первые контракты на внедрение ПО Open Source в государственных организациях, мы больше всего дискутировали не с техническими специалистами, не с CIO, а с бухгалтерами и юристами. Их волновали вопросы: «Как сдавать эту систему на баланс?», «Как ее оформлять внутри организации и какие юридические формулировки использовать?». Это происходило из-за того, что в российском законодательстве не был решен вопрос о юридическом статусе СПО. Нет ответа на него и сегодня. Впрочем, я думаю, что эта задача техническая и самая простая, она должна быть решена в ближайшие год-два.

Ну и, наконец, чтобы системы с открытым кодом более активно использовались в государственном секторе, нужны успешные примеры. Пока их в России очень мало. Сейчас мы находимся на стадии дискуссии, обсуждаем, стоит ли внедрять в государственных организациях открытое программное обеспечение. Это вполне нормальная ситуация, которую лет пять назад переживали и западные страны. Например, в 2004—2005 годах в американской прессе мне встречались десятки полемических статей о плюсах и минусах применения ПО Open Source в государственном секторе. Но после 2005 года таких материалов не стало, на смену им пришли статистические данные о том, сколько государственных организаций использовали СПО. Появились успешные примеры внедрения открытого кода в госсекторе — и проблема была снята. Через два-три года эта дискуссия закончится и у нас. Я думаю, к этому времени в стране будет немало успешных примеров внедрения ПО Open Source в государственном секторе, появятся качественный сервис и достаточное число специалистов, имеющих опыт работы с такими технологиями.