Леонид ДАВЫДОВ: конфликтная среда гораздо чище


Текст | Кирилл БЛОХИН

Окончательное вступление в силу 131-го закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления» с 1 января
2009 года ставит вопрос о распределении полномочий между
региональным и муниципальным уровнями власти. Эту проблему комментирует Леонид Давыдов, председатель комиссии Общественной палаты по местному самоуправлению и
жилищной политике.

Борьба нанайских мальчиков


— Леонид Владимирович, две
недели назад на совместной
пресс-конференции с Михаилом
Виноградовым вы заявили о
том, что резко выросло число
прецедентов давления на представителей органов местного
самоуправления со стороны региональной власти и силовых
структур. Чем вы это объясняете? Это тенденция или все же
имеет смысл говорить о некоей
цепочке случаев, которые мало
что объединяет?

— Я говорил на пресс-конференции и хочу повторить здесь: мы
не подменяем собой ни прокуратуру,
ни суд. Очевидно, что среди привлеченных к ответственности глав органов местного самоуправления есть
люди, которые на самом деле виновны в том, что им инкриминируют,
а есть те, которые пали жертвой такого порядка вещей. Мы знаем множество уголовных дел, которые открывали явно по надуманным поводам, иногда просто смешным. Мы
говорим о некоей возрастающей тенденции, то есть о росте количества
уголовных дел такого рода, часто находящихся в сфере не уголовной,
а административной или даже дисциплинарной ответственности. Причем иногда совершенно понятно, что
целью таких процессов является
устранение конкретного человека и
освобождение места.

Что касается того, почему мы считаем это тенденцией. Здесь есть несколько аспектов. С одной стороны,
давление на муниципалов со стороны региональной власти усилилось
четыре года назад, когда были отменены выборы губернаторов. После
чего губернаторы сразу стали заявлять, что, мол, если нас назначают,
то давайте и всех остальных так же
назначать. То есть идея продлить
вертикаль до дворников. С другой
стороны, каждый случай является
уникальным в своем роде. Потому
что муниципальная и региональная
власти — они в общем-то не враги,
они живут в одной стране. На самом
деле львиная доля этих примеров —
борьба за ресурсы власти и их перераспределение, объективный процесс роста. Они работают на одних и
тех же людей и состоят из одних и
тех же людей, их взаимодействие
часто весьма плодотворно. Конфликт существует всегда — разные уровни
власти по определению конкурентны.

Они в этом соперничестве и выстраивают лучшую линию. Поэтому лично меня больше устраивает ситуация,
когда есть конфликт, чем ситуация,
когда его нет. Потому что когда все
тихо, это, как правило, означает, что
кто-то уже победил и подмял под себя остальных, а это совсем другой
уровень коррупции и прочих злоупотреблений. В то время как конфликтная среда гораздо чище, гораздо
прозрачнее, потому что все печатают
компромат друг на друга и все происходит постоянно на виду у общественности.


— Насколько вообще сбалансированно взаимодействие региональных и муниципальных
уровней на сегодняшний день?

— Существует еще одна тенденция, которую региональные начальники восприняли как сигнал к тому,
что местное самоуправление надо
ставить в такие же условия. Это контроль через районы. То есть районы
остались в неприкосновенности, как
и были, и вот эти районные начальники являются непосредственными
вершителями судеб для местного самоуправления. Именно к ним спущена часть регионального бюджета.

Вот мы сейчас в Ярославле проводили общественные слушания по сельским поселениям. И отдельные выступающие предлагали убрать районы, чтобы муниципалы могли общаться с региональной администрацией непосредственно, без этой прокладки. Причем, не надо путать,
имеется в виду не двухуровневая
система самоуправления, а районные начальники, которых назначает
губернатор. На эти предложения муниципалы бурно аплодировали, потому что, как им кажется, для регионов это лишнее звено, и это характеризует известную зрелость муниципальной власти. То есть ей лишние
начальники не нужны.


Звучит ли глас народа?


— Как, на ваш взгляд, отмена
губернаторских выборов коррелирует с запущенной в то же
время реформой органов местного самоуправления?

— Лично мне кажется, что суть
вопроса не в выборности или невыборности губернаторов, а в становлении местного самоуправления. Ктото хорошо сказал, что к выборам губернаторов мы обязательно вернемся, но после того, как местное самоуправление встанет на ноги и выборные кампании, которые показаны в
фильме «День выборов», уйдут в
прошлое. Ведь чем характеризуется
высокоразвитое местное самоуправление? Тем, что невозможно вот так
приехать с агитбригадой и заставить
выбрать неизвестно кого. На уровне
местного самоуправления все люди
друг друга знают, все люди по поводу своих проблем общаются в пространстве своего двора, своего микрорайона. Они знают своих управленцев первого уровня. И их уже
нельзя вот так обмануть и использовать втемную. Этот процесс даже политическим сложно назвать, это
именно общественный процесс.


— Ну а насколько наше население готово к подобным процессам?

— Мне кажется, что, рассуждая
таким образом, мы немножко лукавим. То есть сначала, грубо говоря,
людей сто лет отучали интересоваться этими делами, а потом, когда
предложили, то, видите ли, оказалось, что им это неинтересно. Дайте
людям почувствовать это, должно
смениться поколение, должна сформироваться традиция. Поэтому когда
слышатся голоса, что люди не готовы, то о каком тогда инновационном
пути развития вообще может идти
речь? О каких, например, сберегающих технологиях? Потому что если у
нас продолжатся нынешние тенденции в сфере ЖКХ, то через десять
лет нечем будет отапливать. Потому
что просто так мы не сможем вовлечь людей в процесс, в чистом виде инновационный. Так, счетчики воды, счетчики газа — это первые шаги. Потом люди, например в Южном
регионе, задумаются о том, чтобы
поставить на крышу солнечные батареи, которые будут греть воду, а возможно, и решать все проблемы дома
по энергетике.


— Какие вы еще видите проблемы в связи с вступлением
131-го закона в силу?

— Проблемы прежде всего имущественные. Это земля и проблемы
с ее межеванием. Ведь не секрет,
что у нас во многих регионах тормозится процесс формирования местного самоуправления именно из-за
того, что завершение кадастра земли и создание субъекта налогообложения приведет к росту благосостояния муниципалитетов и изменению
их мышления. Муниципалы, у которых будут деньги, смогут, вполне
естественно, возмущаться излишним
вниманием региональных властей.

Хотя есть другая сторона вопроса.

Например, в северных регионах, когда приходит зима и выясняется, что
мазут не завезли, все бегут к губернатору и просят о помощи. То есть
здесь существуют две крайности. Но
дело в том, что это процесс, который
должен двигаться.

Еще одна большая проблема —
перераспределение той налоговой
базы, которой должны поделиться
региональные уровни, потому что сегодня существуют специальные фонды для выравнивания различных
объемов доходов по муниципалитетам. Если доходная база муниципалитета меньше нормы, регион выделяет средства для покрытия разницы, чтобы уравнять шансы территорий. Справедливо ли это? Ну, наверное, справедливо, потому что есть
муниципалитеты, которые зарабатывают что-то, а есть такие, которые
ничего не зарабатывают, но они,
условно говоря, решают демографические проблемы. Соответственно,
здесь надо действовать очень аккуратно, особенно в отношении поселений, поскольку именно им чаще
всего жить не на что.


Крестьянский вопрос

— Расскажите подробнее о
проблемах сельских поселений.
В чем они заключаются?

— Прежде всего, у нас есть
10 тыс. сельских поселений, которые фактически просто нарисованы,
их в реальности не существует. Там
не живет ни одного человека, поэтому из примерно 20 тыс. сельских
поселений примерно половина —
это формальность. Очевидно, что
нам предстоит процесс территориального укрупнения. Кроме того, актуальна проблема, связанная с пресловутой шаговой доступностью.

Дело в том, что когда по-новому резались муниципалитеты, то эта нарезка сильно изменила привычные
наработанные народные тропы и
привычные связи. Потому что, например, был сельсовет, куда люди
годами ходили, и там же аптека,
больничка и все остальное. Сейчас
это все переделили, и теперь жителям нужно ходить вместо пяти километров двадцать. Понятно, что
население недовольно и из-за этого
может выйти на улицы. Это то, что
их за живое берет. А в селе такие
ситуации бывают часто, потому что
закрываются больницы, аптеки,
школы и в результате приходится
возить ребенка за 50 км, а ведь не
каждый на это способен, не говоря
уже о том, что не каждый муниципалитет в состоянии школьный автобус содержать.


— Считаете ли вы целесообразным выделение муниципалитетов первого звена, если говорить именно о сельских муниципалитетах?

— Насчет целесообразности
двухуровневой системы спорят с
самого начала введения в действие
закона. Я, к примеру, сторонник одноуровневой организации. Дело в
том, что у нас по статистике 78%
сельских поселений передали полномочия на второй уровень. И в чем
тогда вообще их смысл? То есть по
сути это не муниципалитеты, а просто контора, где сидят на двух ставках две женщины, основная задача
которых — годовой отчет. При этом
им надо регулярно платить зарплату. Мне недавно один из губернаторов рассказывал, что до прошлого
года они даже не могли повлиять
на зарплату этих муниципалов, потому что они ее сами себе устанавливают, они фактически сами себе
начальники. И в начислении собственного оклада они исходят не из
доходной базы региона, а из своих
личных запросов, и регион им должен эти деньги перечислять. Причем доходит до того, что единственная статья расходов — зарплата,
потому что они все свои полномочия отдали. Вот в этом смысле
двухуровневый принцип я считаю
глубоко неверным. Была бы одноуровневая система — некуда было
бы отдавать полномочия. Работай,
а если ты не можешь, считаешь, что
тебе трудно, то объединяйся, но не
передавай полномочия.

Безусловно, острейшая проблема — это ситуация с кадрами, вернее с их наличием. Не в том смысле,
что есть плохие, а нужны хорошие —
вообще никаких нет. Любой человечек, которого удалось к этому делу
привлечь, считается за счастье.

Есть и другие проблемы. Например, многие поселения хотят общаться не через район, а напрямую
друг с другом. Причем сейчас у
сельских поселений появляется
огромный шанс, поскольку в связи с
ростом цен на продовольствие стала
представлять интерес земля не только вблизи больших городов, но и
собственно земли сельскохозяйственного назначения. То есть бывшие колхозы и совхозы — это теперь высокорентабельный бизнес,
и сегодня туда вкладываются миллионы и миллиарды рублей, и, соответственно, что-то перепадает и муниципалитетам. За счет чего жили
сельские поселения в советское время, например? Это фактически были
колхозы или совхозы, которые содержали всю сельскую инфраструктуру. Сейчас это возрождается на
новом витке, потому что появляются
объекты налогообложения, источники финансирования. Речь идет о
простом хозяйстве, которое развивается на территории сельского поселения. Соответственно, оно участвует в его жизни, ремонтирует крыши,
делает дороги и делает не из налоговых соображений, а потому что надо элементарно развивать этот бизнес. Дорога в деревне в любом случае нужна, чтобы вывозить зерно,
например.


— А какие пути развития сельских муниципалитетов возможны сегодня?

— Самый главный путь — это
развитие села как бизнеса. Я знаю
замечательные примеры, когда привлекаются колоссальные инвестиции, строятся огромные свинокомплексы, а, к примеру, во всей средней черноземной полосе активно
развивается сельское хозяйство,
причем с введением нормальных
современных технологий, внесением
правильных удобрений. Постоянно
делаются анализы, подбираются сорта с целью давать максимальный
выход на этой земле, то есть нормально построить весь сельскохозяйственный цикл. К тому же у нас
есть огромное конкурентное преимущество, поскольку на наш чернозем
20 лет не вносились удобрения и поэтому более экологически чистой
продукции не найти. То есть колоссальный провал вдруг оказался
большим достоинством. Правда,
возникает кадровая проблема. Например, я знаю, что как раз в черноземных зонах приходится создавать
выездные бригады, которые обслуживают не один колхоз, а сразу несколько районов по той простой
причине, что, условно говоря, сложно найти трезвых людей в одном поселении. Поэтому они переезжают с
места на место и обслуживают всю
эту землю, у них есть современная
техника, современные способы обработки земли, и я считаю, что это
большая перспектива.

На самом деле в структуре сельского хозяйства у нас ведь по большему счету ничего не менялось на
протяжении нескольких веков. Можно взять три периода: царское время,
советское и наше. Что такое колхоз?
Это ведь бывшая помещичья усадьба. Мало того, если вы посмотрите
на структуру производимой продукции, она вообще не изменилась, наши агропредприятия до сих пор работают по этому универсальному
принципу: чуть-чуть молока, чутьчуть мяса, чуть-чуть зерновых и т. д.

Зачем это нужно, если земля, например, хорошо рожает зерновые? Сосредоточьтесь вы на этом, не нужна
там молочная ферма. А у кого-то отличные луга, клевер, и там прекрасное молоко, вот пускай и занимаются молочным хозяйством.


Исторический оптимизм как
идеология

— Какие, на ваш взгляд, дальнейшие перспективы у реформы местного самоуправления?
Способен ли 131-й закон реально изменить систему власти в
России?

— Думаю, что способен. Другое
дело, что он, безусловно, не статичен и будет постоянно изменяться.

На сегодняшний день в него внесено
300 поправок, возможно, будет еще
500. Однако позитивный момент
здесь заключается в том, что, благодаря дискуссии вокруг данного закона, идеи на тему местного самоуправления постоянно находятся в
центре общественного внимания.

Я вообще считаю, что тот путь, который пройден в период вступления в
силу данного закона, колоссален.

И мозги у людей стали совершенно
по-другому работать в этом плане.

Очень многие поняли, что это не вариант — ожидать, что кто-то сверху
решит твои проблемы.