Павел СВЯТЕНКОВ: нам досталась «асимметричная Россия»

Текст | Владимир СТАНКОВИЧ

Сейчас, когда политика в России делается целиком в столице, проблемы провинциальные отошли в общественном сознании на второй план.

Но от этого они не перестали быть проблемами первостепенной важности. О том, как нужно решать эти проблемы, своим мнением с читателями журнала «БOCC» поделился политолог Павел Святенков, главный редактор ИР «Преемники», эксперт Института национальной стратегии, член правления фонда «Институт развития», автор подробного исследования отечественной бюрократии — книги «Машина порядка».

— Павел, какие наибольшие проблемы сейчас наблюдаются в сфере регионального управления?
— Основных проблем в этой области, как представляется политологическому сообществу, сейчас две.

Это, во-первых, то, что от прежних времен нам досталась «асимметричная Россия», и пока положение не исправлено. Во-вторых, это чрезмерная многочисленность ее субъектов.

Национальные республики, края и области традиционно обладали разным объемом прав и полномочий, что всегда служило причиной трений между ними. В результате политики российского руководства эта проблема постепенно ослабевает, но тем не менее остается — особый статус республик угрожает единству федерации. В целях унификации государства российское руководство проводит политику по включению в состав областей и краев автономных округов. Этот процесс продолжается и приводит к большей равномерности федеративного устройства, поскольку автономные округа обладали странным правом — они одновременно входили в состав краев и в состав федерации, что делало неизбежным постоянное противостояние между ними и областными властями.

Другая проблема — противостояние губернаторов и мэров столичных городов. Эта проблема возникла еще в 90-х. После того как была введена назначаемость губернаторов, она не ослабла, поскольку мэры сохранили выборность и в условиях отмены выборов депутатов Госдумы по одномандатным округам превратились в самые крупные выборные должности в стране. Выдвижение кандидатов на пост мэров от «Единой России» пока не работает — во многих регионах борьба губернаторов и мэров продолжается.

— В связи с «асимметричностью» РФ — должна ли система органов регионального уровня быть унифицированной для лучшего функционирования властной вертикали или целесообразно дать право на самобытность в зависимости от региональных особенностей (структура, полномочия и т. п.)?
— Разумеется, целесообразно, чтобы система органов власти на региональном уровне была унифицированной. Все современные федеративные государства, включая такие, как США и Германия, имеют в своем составе унифицированные субъекты.

Штат Калифорния с юридической точки зрения ничем не отличается от штата Нью-Йорк. Незначительные, косметические отличия все же возможны, но серьезные никогда не допускаются. Все американские штаты, например, возглавляются губернаторами, и их внутреннее устройство в целом повторяет устройство федерации — есть свои собственные двухпалатные легислатуры, есть губернатор, есть верховный суд. Никому не приходит в голову установить в отдельном штате парламентскую форму правления, например (то есть ситуацию, при которой правительство ответственно перед парламентом).

Аналогично в Германии государственное устройство земель повторяет устройство федерации. Там, напротив, доминирует парламентская форма правления — обычно однопалатный ландтаг избирает премьерминистра земли. Как и в случае с США, отличия между землями носят незначительный характер. Например, в Баварии долгое время существовал двухпалатный парламент (а не однопалатный, как в других землях).

Но, как уже говорилось выше, все эти отличия — косметические.

Что касается России, то сильное различие во внутреннем устройстве многих регионов — бич нашей страны, ее беда. В 90-х годах национальные республики с точки зрения статуса внутри федерации и устройства отличались от краев и областей. Во многих республиках, таких как Татарстан или Башкирия, установились авторитарные политические режимы, которые позволили себе вести самостоятельную игру с федеральным правительством. Это абсолютно недопустимо.

Если Россия хочет оставаться целостным, единым государством, то ей следует, по примеру других федераций, унифицировать внутреннее устройство своих регионов, уравнять их в правах, дабы права республик не отличались от прав областей и краев.

— Как вам кажется, насколько разумно нынешнее положение, когда в областях и краях существуют правительства и министерства?
— Унификация федерации предполагает, что руководство субъектов Федерации не может претендовать на те же названия должностей, что и федеральное руководство. Например, в тех же США на федеральном уровне существует президент, его заместитель называется вицепрезидентом. Но на уровне штатов руководителя называют губернатором, а его заместителя — лейтенант-губернатором. В Германии глава правительства федерации именуется канцлером, а глава правительства земли — премьер-министром.

У нас же весьма часто руководитель субъекта Федерации именуется президентом, точно так же как и руководитель государства в целом. Это абсолютно недопустимо. Ибо на символическом уровне это означает претензию главы региона на равный статус с главой государства. Это вносит сумятицу в умы чиновников и простых граждан и, кроме того, усиливает сепаратистские тенденции. Так что желательно, разумеется, чтобы органы власти субъектов Федерации отличались от общефедеральных в том числе и названиями.

— Не может ли стать выходом возвращение к консолидированной структуре администрации подобно старым исполкомам — когда отраслями руководят не самостоятельные органы, а отделы и департаменты?
— Смена вывесок не имеет большого значения. Важно только, чтобы местные органы власти не претендовали на равную власть с федеральными даже на уровне названий. Гораздо важнее создать ситуацию, при которой в регионе не возникало бы единовластия. В настоящее время губернаторы обладают слишком большой властью. Они одновременно и хозяева региона, и представители в нем Москвы. Они назначаются свыше и потому слабо подконтрольны местному населению и элитам.

Если сохранять подобную форму устройства, с назначением губернаторов из центра, то следует вспомнить советский опыт своеобразного разделения властей, когда существовали одновременно партийные и советские органы власти, обкомы и исполкомы, руководители которых входили каждый в свою властную иерархию и потому не могли злоупотреблять своим положением. Первый секретарь и председатель исполкома имели своих начальников на общесоюзном уровне и потому не могли неограниченно господствовать в регионе. Вполне возможно, что целесообразно назначать председателей региональных правительств отдельно от губернаторов, во всяком случае, сделать так, чтобы они не подчинялись исключительно главам субъектов Федерации, но и общероссийскому правительству, с которым бы согласовывалось их назначение.

— Как вы полагаете, Павел, есть ли смысл создавать межрегиональные органы власти в федеральных округах?
— Вряд ли. Дело в том, что существующие федеральные округа слишком велики по территории и численности населения. Создание в них собственных органов власти привело бы к сильным центробежным тенденциям: таким огромным образованиям, по территории сопоставимым со многими европейскими государствами, было бы трудно бороться с соблазном ослабить в свою пользу центральное правительство. Поэтому создание отдельных органов власти в федеральных округах нецелесообразно.

Другое дело, что было бы правильным сократить число субъектов Федерации. В настоящее время их больше 80. Это слишком много с точки зрения управляемости, потому и пришлось создать дополнительный уровень власти — федеральные округа. Целесообразно сократить количество субъектов Федерации как минимум вдвое, до 35—40.

Полагаю, такое количество было бы оптимальным, так как они были бы достаточно крупны для того, чтобы их могли заметить с федерального уровня власти, и достаточно малы для того, чтобы играть в сепаратизм.

— Какие именно регионы наиболее успешно решают проблемы с организацией административных органов и может ли их опыт стать эталонным для всей РФ?
— Пожалуй, таких регионов — чемпионов нет. Прежде всего потому, что задача их поиска не ставилась. В последние годы российская власть проводит политику унификации регионов, на мой взгляд, совершенно правильную. Главы регионов, вне зависимости от того, президенты ли это республик или губернаторы областей, назначаются региональными парламентами по представлению федерального центра.

Поэтому эталонов нет, эталон предоставляется федеральным центром. И регионы отличаются друг от друга, скорее, по тому, насколько скрупулезно реализуют они ту модель, которую пытается внедрить федерация. Понятное дело, что наименьшее сопротивление политика унификации встречает в краях и областях, а наибольшее — в национальных республиках. Последние и по сей день сохраняют значительные отличия от основной территории федерации в своем государственном устройстве. Хотя формально они мало чем отличаются, благодаря особым отношениям с федеральным центром и угрозе сепаратизма, которой они его шантажируют, фактически они сохраняют большую автономию от федеральной власти и право по многим вопросам противостоять федеральному центру.

— И подытоживая — какие, на ваш взгляд, меры стоит принять федеральной власти для улучшения ситуации с региональным управлением?
— Необходимо продолжать политику унификации субъектов Федерации, дабы национальные республики не только формально, но и фактически получили равные права с областями. Нужно продуманно и неуклонно работать над прекращением существования неформальных авторитарных режимов в таких регионах, как Татарстан и Башкирия, где местные лидеры находятся у власти уже полтора десятилетия. С другой стороны, есть смысл увеличить роль региональных парламентов при формировании исполнительной власти регионов, дабы губернаторы, в настоящий момент назначаемые из Москвы, не имели возможности абсолютно доминировать в политической жизни своих регионов. В идеале — формировать региональные правительства на основе большинства в региональных парламентах.

Это важно еще и потому, что не позволит никому раздувать тему «всевластия Москвы», подталкивающую к региональному сепаратизму.

Делать это надо неторопливо, продуманно, руководствуясь основным принципом медицины с древних времен: «Прежде всего не навредить». Но эта линия должна стать одной из главных для федеральной власти, потому что в противном случае она может просто прекратить свое существование — как это уже случилось с властями СССР.