Леонид БАНДОРИН: рост объемов жилья не увеличи- вает его доступности


Текст | Кирилл БЛОХИН

Об особенностях нынешней градостроительной и жилищной
политики мы беседуем со специалистом Института экономики
города Леонидом Бандориным.

Документы как городской
фундамент

— Леонид, как бы вы могли
охарактеризовать градостроительную и жилищную политику
сегодня? Существует ли она вообще на федеральном уровне?

— Безусловно, имеются документы, лежащие в основе градостроительной и жилищной политики.

Если говорить о программных документах жилищной политики, то это
концепция нацпроекта «Доступное
жилье», а также федеральная целевая программа «Жилище» на
2002—2010 годы.

В сфере градостроительной политики есть системообразующий закон — Градостроительный кодекс,
который заставляет все уровни публичной власти готовить документы
территориального планирования.

Вообще, у нас градостроительная
политика в основном реализуется именно через документы
территориального планирования. На государственном
уровне это схемы терпланирования, на уровне городов — генеральные планы.

Соответственно, все политические вопросы, вопросы направления и развития должны быть зафиксированы в
таких документах.

Если говорить о нормативных документах, на федеральном уровне это правовые акты, утверждаемые
Правительством РФ, а на
местном уровне это акты
представительных органов местного самоуправления, которые определяют перспективы развития.

Правда, проблема заключается в
том, что за неисполнение генерального плана привлечь к ответственности мэра невозможно. То есть
генплан может быть принят, разработан, а с механизмом реализации
возникнет проблема. Градостроительный кодекс предусмотрел, что
в течение трех месяцев с момента
принятия документа территориального планирования должна быть
утверждена схема реализации этого документа, а схема реализации — это прежде всего бюджетная обеспеченность процесса.


— Есть ли какой-то механизм
контроля за действиями органов местного самоуправления и
региональных властей по реализации градостроительной политики?


— Да, такой механизм есть, и он
довольно необычен для нашей правовой системы. Это статья 8.1 Градостроительного кодекса, которая
предусматривает контроль за осуществлением субъектами Федерации и муниципалитетами градостроительной деятельности. Контроль за
субъектами осуществляет федерация в лице Минрегионразвития России, а субъекты, в свою очередь, наблюдают за муниципалитетами. Это,
конечно, по большей части методический контроль, который не всегда
несет конкретную нормативную нагрузку. Нужно разрабатывать генеральный план, муниципалитеты не
знают, как это делать, соответственно, им нужно помогать, как-то подстегивать их. Далее, муниципалитеты могут не знать правил землепользования и застройки — этому
тоже нужно их учить. А ведь к 1 января 2010 года у всех муниципалитетов должны быть правила землепользования и застройки. Осталось
полтора года, но пока эти правила
не приняты даже в половине городов, в том числе довольно крупных,
хотя все миллионники такие правила имеют.

Земля и воля

— А какова вообще сегодня
ситуация в сфере землепользования? Насколько муниципальным органам удается решать
эти вопросы?

— Ситуация в сфере землепользования не очень хорошая. Как известно, у нас есть два способа предоставления земельного участка
под строительство. Первый способ — согласование места размещения объекта. Эта процедура является непрозрачной, бессистемной, коррупционной, и до 2004 года у нас 98% участков предоставлялись в соответствии с ней. И вторая процедура — аукцион. Как известно, для строительства жилья
земельные участки должны продаваться с аукционов с 1 октября
2005 года. Градостроительный кодекс и поправки в Земельный кодекс вступили в силу с декабря
2004 года, а запрет на предварительное согласование для строительства жилья — с октября 2005 года.

Тогда за девять месяцев было распределено огромное количество
участков. И многие участки из отведенных до 2005 года до сих пор
находятся в стадии освоения.

Кроме того, есть механизм развития территорий — это право на развитие застроенных территорий разыгрывается на аукционе, и суть заключается в том, что если застройщик всех расселит, он участок получает бесплатно.

Многие муниципалитеты до сих
пор не знают, как проводить аукционы. Те же, которые проводят, часто
ошибаются, их подставляют оценщики, неверно определяющие начальную стоимость земельного участка.

К тому же аукционы по-прежнему
можно обойти. После завершения
строительства нежилого дома собственник, оформив права на здание,
приобретает исключительные права
на выкуп земельного участка. Затем
строит там жилой дом, после чего
участок переходит автоматически и
бесплатно в собственность всех покупателей квартир, так же как лестничные площадки, чердаки, лифты,
мансарды — то есть в общее имущество собственников дома. В результате муниципалитет часто не получает деньги, а ведь это бывает
очень существенно для небольшого
города.


— А в чем истоки проблемы
так называемого синдрома Южного Бутова? И кто здесь неправ — власти или собственники
участков?

— Мы считаем, что все действия
Правительства Москвы — неверные.

Но надо отдать должное властям города: они действуют в открытую. Вы
знаете, что в Государственную думу
внесен законопроект Московской городской думы, который позволит
распространить возможность изъятия участков для строительства жилья. Пока закон у нас это не позволяет. На самом деле президент Медведев, который на прежней своей
должности курировал нацпроекты,
неоднократно высказывал свое отношение к этим нормам.

Замечу, что запрет на изъятие недвижимости для строительства был
введен в 2004 году. Сейчас в связи
с Олимпиадой в Сочи поднялся
большой шум, поскольку приняли
специальный федеральный закон о
том, что для строительства олимпийских объектов можно изымать
недвижимость. Но до 30 декабря
2004 года можно было изъять что угодно и для чего угодно. Были такие примеры, когда в одном городе
изъяли земельный участок для
строительства казино, и это тогда
было правомерно.

Сегодня изымать земельные
участки, изымать недвижимость для
строительства жилья нельзя. Московское правительство как бы не замечает этой нормы. В Москве действуют законы, которые описывают
переселение граждан из жилых помещений. Но мы считаем, что эти законы противоречат федеральному
законодательству.

Однако очевидно, что городу нужно решать проблему расселения ветхого жилья. Допустим, есть ветхий
дом, и он сыплется: там 100—150
собственников. Естественно, в этих
случаях 90% получат равноценное
возмещение и съедут оттуда, они будут довольны, но всегда найдется
хотя бы один, который съезжать откажется. У нас есть примеры, когда
город платил за однокомнатную
квартиру $5 млн!
Правительство Москвы силовым
методом, через колено, пытается ломать ситуацию. А там, где власть более законопослушная, процесс расселения ветхих домов фактически
остановился.

Так что, с одной стороны, закон
защищает права частных собственников. Но, с другой стороны, надо
понимать, что уменьшаем возможности решения проблемы ветхого и
аварийного жилого фонда.


Доступное ли жилье?

— Как реализация нацпроекта
повлияла на ситуацию на жилищном рынке и есть ли вообще
какое-то влияние?

— Влияние, безусловно, есть. Надо иметь в виду, что нацпроект покоится на двух китах: это развитие ипотеки и развитие предложения земельных участков. По ипотеке показатели неплохие: законодательство
стало либеральным, снизились издержки ипотеки. В результате к
2007 году были показатели, фактически приближающиеся к запланированным значениям 2010 года! То
есть развитие ипотеки идет опережающими темпами. По второму же направлению — полный провал: предложение земельных участков не увеличилось. Сейчас, в 2008 году, строится жилье на земельных участках,
отведенных в 2003, 2004 годах, а
предоставление новых участков пока
приостановлено. Поэтому, когда
спрос увеличился, а предложение
осталось на месте, это взорвало цены. Хотя, конечно, сказался и эффект роста цен на нефть, ведь он
формирует спрос у определенной
группы людей. Поэтому при такой
ситуации, скорее всего, рост цен будет продолжаться, потому что предложение земельных участков расширить так и не удалось.

— Есть ли возможность у властей регулировать рост цен?
— Регулировать цены на жилье
невозможно, этого и не должно быть,
поскольку мы все-таки живем в
стране с рыночной экономикой. Но
государство предпринимает отчаянные меры по увеличению предложения земельных участков. Сейчас
принят федеральный закон № 161
«О фонде содействия жилищному
строительству», смысл которого в
том, что будет создан фонд, аккумулирующий земельные участки, находящиеся в государственной собственности и не используемые или
неэффективно используемые. Такой
собственности много, основные ее
распорядители — это Минсельхоз
(земли сельхозназначения), а также
Минообороны и другие силовые
структуры. Я считаю, это отчаянная
попытка государства решить вопрос
с расширением предложения земельных участков. Потому что на
вторичном рынке земельных участков мало.

Самая большая наша проблема —
это то, что пока крайне мало земли
в России приватизировано. Нам кажется, что уже все скупили, но это
не так. Казалось бы, в каждом субъекте есть коммерческие структуры,
которые владеют тысячами гектаров
сельхозземель, но это ничтожно мало по сравнению с Минсельхозом,
у которого федеральные сельхозземли, с Минобороны, у которого
огромное количество полей отчуждения вокруг заброшенных военных
городков и не использующихся полигонов. И поэтому надо понимать,
что вторичный рынок крайне мал,
слаб. Подавляющее большинство,
около 80% земельных участков,
принадлежит власти, из них, в свою
очередь, 80% принадлежит федерации — у муниципалитетов земли
очень мало.

Для решения этой проблемы сейчас создан фонд, который возглавил
Александр Анатольевич Браверман.

Этот фонд должен будет «выдергивать» землю из-под Минобороны,
ФСБ и так далее. Вот таким образом
власть делает ход конем. Но понятно, что дальше все не так просто, земельные участки должны быть оснащены инфраструктурой и проч. Но
это комплексный вопрос, это вопрос
развития генплана.

Если говорить о доступности жилья, то, конечно, совершенно неправильной является нынешняя система
оценок. В любом субъекте Федерации можно услышать победные реляции власти, что количество квадратных метров выросло по сравнению с прошлым годом, темпы объемов строительства увеличиваются.

Но эта статистика вводит в заблуждение, поскольку рост объемов жилья не увеличивает его доступности.

Дело в том, что в больших и очень
больших городах показатели метража достигаются за счет элитного жилья. Понятно, что оно доступности
жилья не увеличит. Мы уже много
раз писали в Минрегион, в Минэкономразвития, что нужно считать по
единицам, по количеству квартир,
а не по квадратным метрам, особенно в Москве.

— Дмитрий Медведев предлагает строить больше малоэтажного жилья. Насколько это реализуемо?
— Конечно, в этом есть смысл.

Во-первых, малоэтажное жилье —
это в большинстве случаев частное
жилье. Частное жилье — это воспитание новой генерации собственников. В многоквартирном доме
многие люди вообще не знают, живут ли они в приватизированной
квартире или в съемной, им по
большому счету все равно. Чувство
собственности от приватизации
квартиры не возникает. Когда же
люди получают землю, то одновременно получают и перспективу развития, и государство таким образом
решает жилищную проблему на
многие годы вперед. Вы знаете, согласно результатам опроса, который
проводило Минрегионразвития,
70% граждан допускают для себя
возможность жить в индивидуальном доме. Но большинство из этих
70% не готовы сами строить для себя, они готовы только покупать. Поэтому идея здесь в том, чтобы предоставлять какую-то поддержку
объединениям граждан для застройки. Люди «колхозом» строиться не будут, это утопия. Те, кто хочет, сами в индивидуальном порядке будут строиться. Государственная поддержка нужна именно для
того, чтобы строились коттеджные
поселки, чтобы они были нормально обеспечены инфраструктурой, и
не только инженерной, но и социальной.

Разделение властей или перетягивание одеяла?

— Что вы думаете о проблеме
распределения полномочий
между федеральной властью,
регионами и муниципалитетами
в жилищном вопросе?

— Мне кажется, что многие проблемы здесь надуманны. Вообще,
конечно, все полномочия по строительству жилья, правила землепользования и застройки, генеральный
план — это все уровень муниципальный. Но де-факто региональные
власти все время залезают в эти
полномочия.

Есть, например, очень негативная
норма в законе о введении в действие Земельного кодекса, где дано
право субъектам Федерации переключать на себя полномочия в административных столицах субъектов.

У нас 83 субъекта, и столицы субъектов — это самые крупные, самые
сильные города, и когда субъект тянет на себя полномочия, это ситуация заведомо конфликтная, потому
что генплан разрабатывает город,
правила землепользования и застройки — тоже город, выделением
границ также он занимается. А субъект Федерации начинает по своему
усмотрению распоряжаться выделением земельных участков!
Но я думаю, в этом вопросе здравый смысл победит. Уже сейчас пошел обратный процесс, пример —
Кировская и Кемеровская области,
там сами субъекты поняли, что эта
ситуация непреодолимая, и стали отменять нормы, дающие права субъектам Федерации распределять земельные участки на территории своих столиц.

Я считаю, что каждый уровень
власти должен отвечать за свою
сферу компетенции и не пытаться
вмешиваться в другие.