Сергей САМОЙЛОВ: развитое местное самоуправление — фундамент сильной России


Текст | Сергей ТКАЧУК.
Фото | Александр ДАНИЛЮШИН

Советник президента России Сергей Самойлов — сторонник передачи на места избыточных полномочий федерального центра и регионов. По его мнению, это не только повышает качество управления, но и способствует приближению власти к людям, улучшает их социально-экономическое положение. О том, как организована жизнь на местах сейчас и каким будет местное самоуправление с начала 2009 года, он рассказал в интервью журналу «БОСС».

— Сергей Николаевич, можно ли подвести предварительные итоги действия 131-го закона? Какие сильные его стороны вы можете выделить?
— Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации был принят в октябре 2003 года. В его положениях записан трехлетний переходный период, для того чтобы разобраться со всем кругом вопросов, заложенных реформой. Сейчас мы фактически находимся в заключительной стадии переходного периода по вступлению закона в жизнь в полном объеме.
Тем не менее я могу сказать, что как только закон был принят, мы не сдерживали процесс территориального формирования органов местного самоуправления. Как вы помните, у нас насчитывалось около 11,5 тыс. муниципальных образований — теперь их стало более 24 тыс. При этом мы не пользовались какими-либо новаторскими формами, потому как восстановленное число муниципалитетов соответствует тому количеству, которое было до 90-х годов, до проведения реформы, то есть в советское время. Вновь появившиеся 12,5 тыс. муниципальных образований до этого не имели своих органов управления, своего бюджета и соответственно собственных полномочий. Их осуществляли вышестоящие уровни власти.
Если подытожить, то первый результат, достигнутый нами, — это закрепление территориальных основ местного самоуправления и федеральным законом, и законами каждого субъекта Российской Федерации.
Второе, что важно, восстановлена конституционная модель местного самоуправления. Важно это потому, что закон об организации местных органов власти от 1995 года носил рамочный характер, предоставлял регионам широкие возможности в плане построения органов МСУ, но, учитывая, что опираться они должны на Конституцию. На практике оказалось, что только немногие из регионов выстроили эту конституционную модель, а в целом местное самоуправление являлось продолжением административной вертикали органов государственной власти. Безусловно, это противоречило Основному закону.
Следующий результат заключается в том, что фактически мы провели инвентаризацию страны. И была бы реформа МСУ или нет, мы все равно столкнулись бы с теми проблемами, которые касаются межевания земли, определения границ муниципальных образований, принятия градостроительных планов в городах, наведения порядка с недвижимостью, с собственностью того или иного уровня муниципальной власти. Но вышеперечисленный комплекс вопросов я бы назвал второстепенным, так как была решена главная целевая задача реформы — качественное изменение предоставления услуг населению со стороны всех уровней власти. Поэтому мы исходили из того, что услуги должны предоставляться тем уровнем власти, который может это сделать наиболее эффективно.

— А какой инструментарий, по вашим расчетам, должен появиться или уже сформировался за переходный период у муниципальных органов власти для решения обозначенных вами приоритетных задач?
— Во-первых, в ходе реформы органов местного самоуправления у нас возникло несколько типов муниципальных образований. Мы опирались на Конституцию, гласящую, что местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях. Поэтому нельзя было уйти от основы местного самоуправления — поселения. Есть собственные полномочия, определенные для просто сельских муниципальных образований, для муниципальных районов и для городских округов.
И перечень этих полномочий разный. И конечно, чем больше, например, муниципальный район, городской округ, тем больше у них возможностей для реализации своих полномочий — на них лежат первоочередные сервисные услуги населению.
Во-вторых, в переходный период мы заложили такой механизм, при котором субъект Федерации постепенно, поступательно наделяет поселение теми полномочиями, которые поименованы в законе. Причем не обязательно отдает все. И здесь уровень власти субъекта Федерации в первую очередь исходит из того, чтобы обеспечить материальными ресурсами функции, отдаваемые на места. Основными такими источниками являются налог на землю и налог на недвижимость. Они целиком идут на обеспечение базы для муниципальных образований. При этом региональные налоги, например транспортный, расщепляются в пользу муниципальных районов и «низовых» муниципалитетов. Кроме того, мы определили, что до 40% подоходного налога направляется в пользу муниципальных образований — муниципальных районов и муниципальных поселений. С этим налогом есть сложность, потому что люди мигрируют: работают в одном месте, живут в другом, подоходный же налог собирается по месту работы, а не по месту жительства.

— В качестве основного аргумента критики реформы местного самоуправления приводят тот факт, что данные муниципальным образованиям обширные полномочия совершенно необеспечены финансовыми ресурсами. Есть ли необходимость в расширении доходной базы местных органов власти за счет других источников?
— После принятия закона о местном самоуправлении в 1995 году появился закон о финансовых основах местного самоуправления и, казалось бы, проблема материального обеспечения муниципалитетов была решена. За исключением маленького «но»: этот закон не работал ни одного дня, потому что Налоговый и Бюджетный кодексы — документы гораздо большей силы, а в них закладывалась совершенно иная модель. Она не опиралась на постулат, что деньги идут за полномочиями. Закон же 2003 года о местном самоуправлении закрепил такую последовательность: нитка идет за иголкой, то есть деньги — за полномочиями.
И потому задача любого уровня власти сегодня заключается как раз в том, чтобы эту проблему максимально решать.
Второй момент. Нет ни одного полномочия, записанного в 131-м федеральном законе и в принятых потом дополнениях и изменениях, которое было бы несвойственно и нелогично для исполнения органами местного самоуправления. Иначе говоря, законодательно закреплен наиболее гармоничный, естественный набор полномочий. Этому набору была дана оценка международным экспертным сообществом — Советом Европы. И наш закон полностью соответствует Хартии о местном самоуправлении, подписанной Россией в 1997 году.
Теперь что касается расширения доходной базы муниципальных образований. Денег всегда не хватает, любому уровню власти, будь то федеральный, региональный или местный. Но правила игры — как в отношениях субъектов с Федерацией, так и в отношениях субъектов с органами местного самоуправления — российским законодательством закреплены. Есть определенные нормативы, и их нужно придерживаться. Потом, у органов местного самоуправления есть два типа полномочий. Собственные полномочия — те, что осуществляются за счет сбора налогов и за счет денег из фондов, поступления в которые происходят через субъект Федерации.
Второй тип — делегированные государством полномочия. Причем государство их делегирует не на уровень поселений, а на уровень муниципальных районов и городских округов. Законодательно закреплено, что на выполнение этих полномочий тоже идут субвенции. Но кроме того, что денег всем не хватает, есть и другие проблемы. У нас очень слабо аргументированно обсчитывалось то или иное полномочие на всех этажах власти. Поэтому создание нормативной базы, определявшей бы стандарты, стоимость пакета услуг, — это та задача, которая решается в настоящее время. И она, конечно, сделает межбюджетные отношения более прозрачными.
Вторая проблема заключается в том, что администрирование налогов происходит в пользу субъектов и Федерации. Что я имею в виду? Идет укрупнение налоговых органов, они становятся даже не районными, а межрайонными, и возможность получения базы данных налогоплательщика конкретного муниципалитета, а значит, и перспективного планирования весьма ограниченна.
Третья задача связана со статистикой. Качественной муниципальной статистики и в том объеме, который необходим для понимания ситуации, прогнозирования развития муниципалитета, крайне недостаточно. Вот эти задачи мы сейчас решаем. Шаг сделан в верном направлении, и не один шаг.
И я думаю, что сейчас нельзя говорить о том, сколько и кому процентов налогов нужно дать. Объем налогов должен позволять реализовать собственные полномочия любого уровня власти. Вот как надо ставить вопрос.

— А если исходить из простого макроэкономического соображения о том, что российская экономика не способна переваривать те суммы, которые на нее сейчас «падают» от налогов (в центр уходит 70% всех налогов), от экспорта сырья, что, кстати, признают сами финансовые власти?
— Отвечу так. Очень мощным толчком для укрепления материальной базы муниципалитетов явились национальные проекты. Это же федеральные средства, направляемые на уровень муниципальных образований. Посмотрите, проект «Образование» — это укрепление материально-технической базы школ, с одной стороны, и поддержка творческих педагогических и детских коллективов, конкретная поддержка учителей-новаторов — с другой.
И на такие цели идет довольно большой объем средств. Что касается здравоохранения, мы ведь тоже укрепляем его базу. Помимо развития нанотехнологий, медицинской науки, президентом поставлена задача, чтобы на уровне каждого муниципального образования работал фельдшерско-акушерский пункт, укреплялась материально-техническая база районных больниц, закупались новые кареты «скорой помощи». Все эти средства, которые муниципалитеты, в противном случае, сегодня должны были бы изыскивать из собственных налоговых доходов, поступают сверху, за счет национальных проектов. Безусловно, мы понимаем, что в одночасье муниципалитеты не могут приобрести финансовую самостоятельность. Скажем, основная нагрузка по модернизации жилищно-коммунального хозяйства, в первую очередь по обновлению инфраструктуры ЖКХ, ложится на плечи муниципальных образований. Но в федеральном бюджете средства под эти цели на ближайшие пять лет заложены достаточно серьезные.
То есть такая, в хорошем смысле слова, массированная финансовая поддержка основных направлений жизнедеятельности муниципалитетов с федеральной стороны оказана.
И президент заявил, что нам нужно продолжить эту работу и постепенно превратить национальные проекты в федеральные целевые программы.

— Фактически вы говорите о том, что многие глобальные проблемы на местах могут быть решены при эффективном программно-целевом подходе?
— Конечно. Однако основная задача переходного периода в том, чтобы создать необходимые предпосылки для самостоятельности органов местного самоуправления. Но понять истинную цену и возможности собираемых налогов они, за исключением городских округов, пока не могут. И это неудивительно. Ведь мы только начинаем выходить на путь определения стоимости земли, ее кадастровой оценки. Пока к кадастру есть общие подходы на уровне Федерации, но каждый субъект должен заниматься такой работой.

— А на какой стадии она сейчас находится? Это же один из краеугольных камней на пути развития МСУ.
— Субъекты по-разному продвинулись в этом направлении. Но мы понимаем, что без федеральной поддержки здесь не обойтись, и целый ряд мер предлагается. Хотя, если говорить о 131-м законе, сегодня 68 субъектов Российской Федерации ввели его в действие.

— Существует ли проблема критериев оценки работы глав муниципальных образований, ведь в каких объемах ни помогала бы Федерация, без эффективности и подотчетности исполнителей едва ли удастся поставить местное самоуправление на ноги?
— Законом мы предусмотрели разные типы органов власти муниципального образования. Сейчас это, конечно, прямые выборы мэров, которые возглавляют исполнительную вертикаль, и городской совет, возглавляемый спикером. Есть порядка 10% муниципальных образований, где мэр избирается всем населением, но возглавляет представительный орган управления. А по контракту нанимается сити-менеджер, которого отбирают на конкурсной основе. Причем не только в небольших городах. Такая форма управления с участием сити-менеджера использована в Рязани, Перми, Тюмени.
При определении общих для всех муниципалитетов критериев эффективности мы пользовались следующим алгоритмом. Сначала были разработаны такие критерии для оценки работы органов государственной власти. Именно чиновники составляют основу государственной власти в субъекте Федерации, и оценка эффективности здесь важна как с точки зрения качества услуг, предоставляемых населению в рамках их компетенции, так и из того соображения, что президент рассматривает и вносит кандидатуру руководителя региона.
Нами проделана серьезная работа, связанная с тем, чтобы определить, по каким критериям характеризовать степень эффективности и функциональности органов местного самоуправления. Разумеется, критерии здесь другие, но мы исходим из того, что идет процесс притирки органов на местах, освоения ими полномочий и сразу их оценивать было бы не совсем корректно. К тому же, как вы сами сказали, у органов местного самоуправления недостаточная финансовая база. Тем не менее мы нарабатываем перечень таких критериев. Часть из них вытекает из указа президента, устанавливающего критерии эффективности чиновников органов государственной власти. Определение целого ряда критериев в области образования, здравоохранения, в социальной и инфраструктурной сферах невозможно без интегральной оценки по субъекту Федерации. Поэтому у регионов должно быть право на запрос такой информации.

— А если говорить об оценке не делегированных, а собственных полномочий?
— В первую очередь населению должно быть понятно, как их оценить. Граждане обязаны понимать, из чего исходить, говоря: наш муниципалитет справляется со своими обязанностями очень хорошо или, наоборот, из рук вон плохо. Кроме того, необходимы критерии, позволяющие организовать некую конкуренцию, соревнование в целом ряде направлений, которые органы государственной власти считают важными для своего региона. Муниципалитет, достигший большей эффективности и продвинувшийся дальше, должен получать финансовые гранты. Так же как финансовые гранты закладываются для преуспевающих органов госвласти. Поэтому, что касается собственных полномочий, мы определим критерии эффективности для них, но оценивать в конечном счете будут не властные органы, а само население, что даст возможность муниципалитетам в интерактивном режиме узнать, а что же происходит у их коллег. И в этом году выйдет указ, который определит единые для всех муниципалитетов критерии эффективности.

— Не присутствует ли у власти соблазн полностью заменить мэров городов подотчетными наемными менеджерами, отменив выборность первых?
— Выборы органов местного самоуправления надо сохранить в обязательном порядке. Они один из столпов местного самоуправления как такового. Если происходит административное назначение кого-то кем-то, то это уже не местное самоуправление. Мы не должны отказывать населению в компетентности, в мудрости и самостоятельности.
Другое дело, что у нас плохо отработан механизм отзыва должностного лица местного самоуправления. И в данном случае, я считаю, было бы резонным дать руководителю органа власти субъекта Федерации право инициировать отставку того или иного выбранного высшего должностного муниципального лица. Но через правовые механизмы: местный совет, опрос или референдум населения.
Выборы же высшего должностного лица должны быть или прямыми, или же из состава депутатов городского или районного совета, который, собственно, избран населением. Это полностью соответствует и Европейской хартии, и принципам демократии. Что касается представительного органа, в его компетенции и бюджетные расходы, и планы социально-экономического развития, и наиболее крупные вопросы развития муниципалитета. А оперативной каждодневной работой занимается глава исполнительной власти. Им как раз может быть отобранный по конкурсу сити-менеджер. Моя точка зрения, что данная форма управления эффективна и правильна. Она позволяет заранее готовить институт таких специалистов-управленцев, давать им определенный опыт работы, перемещать их по вертикали и горизонтали власти. То есть это начальное звено управленцев будет иметь хорошие перспективы. Вторая очевидная выгода от таких кадров в том, что им не надо заниматься политикой, социальным популизмом — они должны четко реализовать планы, исходя из бюджета, утвержденного муниципальным советом.

— И последнее. Нарисуйте, пожалуйста, модель местной власти, такой, какой она вам видится после 2009 года…
— На сегодня муниципальная власть — достаточно большой коллектив людей: у нас порядка 250 тыс. муниципальных служащих и свыше 300 тыс. муниципальных депутатов. Это серьезный резерв органов государственной власти, серьезная сила, способная решать многие вопросы. Для того чтобы данное сообщество сформировалось, мы в закон заложили норму, которая требует от органов государственной власти руководителей всех муниципалитетов объединить в общий региональный совет муниципальных образований. А их руководители, в свою очередь, делегируются в состав Конгресса муниципальных образований, который создан в соответствии с законом на федеральном уровне. При этом в отношениях с президентом и правительством муниципальное сообщество, помимо конгресса, представляет Совет по развитию местного самоуправления при президенте. И его оперативные вопросы решает президиум совета во главе с председателем правительства. То есть создана достаточно стройная система прохождения сигнала о самочувствии, развитии и системных проблемах муниципального сообщества.
При этом нам очень хотелось бы, чтобы после 1 января 2009 года органы региональной и местной власти были партнерами в решении тех задач, которые определены Конституцией, федеральным законодательством и местными правовыми нормами. Причем между ними должен быть принцип субсидиарности. Это означает: все, что вы можете сделать сами, как местное сообщество, мы вам отдаем, доверяем. А со всем, с чем вы не справляетесь, мы на этом этапе вам поможем, а дальше вы будете делать это сами.
Я вижу, что у нас будет состоявшаяся модель именно поселенческих органов местного самоуправления. В силу специфики той инфраструктуры, которой мы обладаем, на ближайшее десятилетие основным исполнителем наиболее сложных муниципальных полномочий будут муниципальные районы и городские округа. Безусловно, случится тандем региональных и местных властей. Что касается федеральных органов власти, то сказать, что, разграничив полномочия, мы дали муниципалитетам власть и материальные ресурсы, а теперь пусть «кувыркаются» в своих проблемах, мы не можем. И этого не произойдет, потому что есть целый ряд проблем с межбюджетными отношениями, с разграничением собственности, с вопросами более четкой передачи полномочий на места и принятием целого ряда нормативных документов, которые бы однозначно трактовали механизм реализации того или иного полномочия, переданного на муниципальный уровень.
И сейчас в разных муниципальных образованиях происходит по-разному. Последние выборы 2 марта показали, что многие муниципальные руководители подтвердили свои полномочия, получив хорошие и даже, я бы сказал, неожиданно высокие результаты. Естественно, есть муниципальные образования, где главы несостоятельны, но кадровый состав разнороден на всех уровнях власти. Поэтому доверие населения будет зависеть от способности того или иного руководителя реализовать заявленную программу.