Совет последней надежды


Текст | Александр ВЫСОЦКИЙ, политический обозреватель

Совет по МСУ при президенте воспринимался как чисто политический проект. Но он занялся конкретными проблемами.

Новый орган — Совет при президенте РФ по развитию местного самоуправления провел 1 февраля в Новочеркасске свое первое заседание. Тема — развитие сферы образования.
Совет, по оценке Владимира Путина, мог бы внести предложения по повышению эффективности бюджетных расходов местными органами власти на цели образовательной политики. «Надо активнее внедрять новые финансово-экономические механизмы, основанные на принципах нормативно-подушевого финансирования и на системе оплаты труда, устанавливающей связь между уровнем зарплат и результатами работы преподавателей», — заявил глава государства.
С самого начала предполагалось, что созданный в конце прошлого года совет должен стать переговорной площадкой между федеральными, региональными и муниципальными властями по самым больным вопросам (так назвал президентский орган глава Всероссийского совета местного самоуправления
(ВСМС) Валерий Гальченко).
О необходимости такой переговорной площадки между тремя ветвями власти, на которой можно было бы обсудить самые животрепещущие темы, было заявлено на муниципальном съезде в октябре 2007 года.
В Совет при президенте РФ по развитию местного самоуправления вошли 40 человек, в том числе первые лица государства: премьер-министр Виктор Зубков, глава кремлевской администрации Сергей Собянин, министр регионального развития РФ Дмитрий Козак. Возглавил совет президент Владимир Путин, а его президиум — премьер Зубков. В его составе также руководители профильных комитетов Госдумы и Совета Федерации Вячеслав Тимченко и Степан Киричук, который одновременно возглавляет Общероссийский конгресс муниципальных образований, глава ВСМС Валерий Гальченко, семь представителей региональных властей и 22 — муниципальных.
Как сообщает «Коммерсантъ», окончательную правку в списки членов вносил лично г-н Собянин. Формально пожелания муниципальных объединений были учтены. Степан Киричук заявлял, что в составе совета «обязательно должна быть хотя бы половина муниципалов, причем представлять они должны все типы муниципальных образований: городские округа, поселения, муниципальные районы». Валерий Гальченко в свою очередь хотел видеть в совете еще и представителей общественных организаций, депутатов областных и городских собраний.
ВСМС и Союз российских городов, по информации «Коммерсанта», рекомендовали в совет влиятельных мэров крупных городов: Вадима Булавинова (Нижний Новгород), Михаила Юревича (Челябинск), Михаила Чернышова (Ростов-на-Дону), Виктора Волончунаса (Ярославль), Владимира Городецкого (Новосибирск), а также председателя Союза представительных органов муниципальных образований Александра Дроботова, у которых есть собственное мнение о проблемах городов и которые, судя по всему, готовы это мнение отстаивать. Но ни один из них в состав совета не попал. Зато в него включены несколько наемных сити-менеджеров, отвечающих за хозяйственные вопросы. Это, в частности, Роман Зенищев (Сыктывкар), Павел Качкаев (Уфа), Евгений Куйвашев (Тюмень).
По мнению замгендиректора Центра социальных систем при МГУ Дмитрия Бадовского, заседание 1 февраля было «своего рода подготовкой Владимиром Путиным своей работы премьер-министром». «Национальные проекты прекращают свое существование в виде национальных проектов и переводятся в режим госпрограмм, — пояснил г-н Бадовский, — и Путин хочет обговорить схему финансирования, варианты взаимодействия с региональными и местными властями». Но с другой стороны, считает Бадовский, это «политический символический жест Владимира Путина навстречу муниципальному сообществу» в период президентской кампании, отчет о выполнении обещания, «данного во время парламентской избирательной кампании».
Говоря на заседании совета о развитии местного самоуправления в стране, президент России отметил: «Существенно усилилось и само местное самоуправление. Совершенствуется правовая база работы. Создаются стимулы для развития муниципального хозяйства. Увеличилась к тому же и численность муниципальных служащих. Сегодня в местных органах власти работает более 320 тыс. человек. Это серьезный кадровый потенциал. И муниципалитетам надо добиваться результативности в осуществлении своих полномочий».
Главным результатом работы совета можно считать зачитанный Владимиром Путиным проект перечня поручений правительству. Им, в частности, предусмотрена необходимость «разработать и представить предложения по внедрению новых организационно-правовых форм в учреждения детского дошкольного общего и дополнительного образования; совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проработать вопросы совершенствования финансирования учреждений дошкольного и дополнительного образования путем введения новых финансово-экономических механизмов; рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять меры по развитию территориальной образовательной сети».
Президент Путин завершил заседание призывом к нынешнему составу совета принимать самое активное участие в формулировании будущих повесток дня для организации наиболее эффективной совместной работы федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Этот орган может стать, наконец, эффективным механизмом решения проблем местного самоуправления, которые не решаются уже длительное время.

Текст | Сергей ТКАЧУК

Валерий ЗУБОВ: превращение мэров в сити-менеджеров окончательно похоронит местное самоуправление

Бывший губернатор Красноярского края, а ныне депутат Госдумы пятого созыва Валерий Зубов уверен, что существующий перекос в доходах между муниципалитетами и федеральным центром в пользу последнего создает опасные предпосылки для управленческого хаоса.

— Валерий Михайлович, можно ли назвать реформу органов местного самоуправления состоявшейся
с точки зрения повышения эффективности работы муниципалитетов?

— Местное самоуправление всегда можно считать состоявшимся, если имеются в наличии два основных ресурса: возможность влиять на кадровые изменения и деньги. С точки зрения взаимоотношения Федерации, регионов и муниципалитетов был абсолютно правильно принят закон о разграничении полномочий. Явным недостатком Конституции были положения, в которых присутствовали предметы совместного ведения. Например, в совместном ведении находились природные ресурсы. Поэтому определить ответственных за рациональную добычу ресурсов, за экологию, за правильное налогообложение прибылей недропользователей не представлялось возможным. И даже не имеет решающего значения, какие конкретно полномочия и кому отходят, — главное, что они разделились. А в процессе хозяйственной практики становятся понятными сферы ответственности.
С точки зрения первого рычага управления — финансового обеспечения — произошел серьезный сбой. Финансирование всего хозяйства на местном уровне существенно отставало от уровня финансовой подпитки полномочий регионов и центра. Связано это с тем, что те налоги, которые
определили местным органам власти, например земельный или налог на гражданскую недвижимость, — это трудно собираемые налоги. Как только люди узнавали потенциальные планы по взиманию налога на недвижимость, сразу муниципалитеты останавливались его повышать. Потому что на бумаге очень сложно прописать дифференциацию налога на объекты недвижимости в пригородных зонах и в городских поселениях. Земельный кадастр по всей России отсутствует, из-за чего невозможно оценить стоимость земли в том или ином муниципальном образовании и соответственно адекватный этой территории налог. Есть муниципалитеты, где в обобщенном виде такие налоговые сборы введены, но они существенно меньше тех, которые прогнозировались в процессе разграничения полномочий.

— Каким образом можно выправить очевидный перекос, при котором доходная база местных бюджетов ограничена небольшим перечнем финансовых источников?

— Первое. Когда вы перегружаете кого-то избыточными финансовыми ресурсами ли, административными правами ли, знайте, что эти ресурсы будут использованы неэффективно. Каждый человек ограничен в своих возможностях эффективно что-либо использовать. Государственный чиновник может выделить большой земельный надел гражданину, но сумеет ли тот эффективно его обработать? Так и с финансами. Когда федеральный центр явно перегружен деньгами, он не знает, как грамотно и эффективно ими распорядиться. Нужно понимать: если 50%
доходной части бюджета
Минфин и правительство не умеют употребить в нужные сферы, это говорит о нерациональности такой перегрузки ресурсами.
Второе. Перед российской властью все еще стоит фундаментальная задача территориальной реструктуризации. Что я вкладываю в это понятие? В нашей стране огромные территории заселялись людьми просто из принципа «заселять» — административным путем, через ГУЛАГ, даже через реформы Столыпина. В России есть перегрузка по населению. Например, ясно, что Северный Кавказ перегружен с точки зрения трудоспособного населения, которое не может найти себе работу. И эту задачу необходимо решать путем территориальной реструктуризации. Я считаю экономически неэффективным, а по-человечески преступным вбрасывание денег на развитие инфраструктуры в те северные поселки, где нет производства и практически нет людей. Логичнее вывезти с севера всех пенсионеров, логичнее обеспечить северян правом пользоваться северной надбавкой к пенсии на юге. Наконец, логичнее потратить средства на переезд людей в более благоприятные условия, чем создавать инфраструктуру на севере, «маринуя» людей.
При этих двух условиях та пропорция распределения финансовых ресурсов между центром и регионами — 50 на 50, которая была определена самой жизнью, должна вернуться в Бюджетный кодекс. Эти условия абсолютно необходимы, чтобы деньги тратились рационально территориями, и у Москвы не было соблазна при любом удобном случае или предлоге опять перетянуть одеяло на себя.
Сейчас же, если ссылаться на данные Министерства регионального развития, которые были озвучены в Госдуме в 2007 году, 90% местных бюджетов дефицитны. А федеральный бюджет при этом на 50% использован быть не может.

— Существует ли у центра понимание пагубности такого дисбаланса, при котором ни федеральные чиновники, ни чиновники на местах не могут обеспечить свои полномочия ресурсами? Первые в силу непонимания, куда употребить, вторые — что употребить…

— Думаю, что понимание есть, но природа самой власти диктует ей необходимость всегда иметь больше ресурсов у себя. Возникает иллюзия, что наличие этих ресурсов позволяет решить больше проблем. Позволяет — только дорогой ценой. Нужно признать, что на уровне местного самоуправления тоже есть свои перегибы по расходованию денег. Если обратиться к зарплатам губернаторов, мэров, глав местных советов, нетрудно заметить неадекватность этих сумм уровню бюджетной обеспеченности. Далеко не всегда зарплата депутатов местных органов власти соответствует успехам муниципалитетов, уровню социально-экономического развития. Такие перегибы имело бы смысл упорядочить, например, через особый налог на те зарплаты, которые устанавливаются от уровня бюджета. Но власть решила пойти пока по другому пути. Наблюдается попытка рассмотреть в Госдуме другой вопрос, который лишает полномочий мэров, отменяет их выборность. Внесение в закон поправок, предусматривающих наделение местного совета правом нанимать на работу мэром своего председателя, делая из него так называемого сити-менеджера, отдает исполкомовскими временами. Я расцениваю это как возврат к той системе, которая в свое время не сработала.
Мне кажется, нужно двигаться по пути избираемости мэров, предоставления им функций и полномочий, под которые верстается четкий целевой бюджет: на жилищно-коммунальное хозяйство, на содержание дорог, на социальные программы. Кстати, несколько лет назад правительство предлагало здравую идею — бюджетирование по целям, но помешали Минфин и Минэкономразвития, которые никак не могли сформулировать, что это такое.
В свое время был ликвидирован Дорожный фонд, являющийся ярчайшим примером такого целевого бюджетирования.
В целом я убежден, что через какое-то время жизнь сама
утрясет положение муниципальных образований, отсеет глав территорий, расходующих средства неэффективно и не на те функции, под которые были даны финансовые ресурсы.
А когда федеральная власть вводит выборность мэров в начале 90-х годов, потом через разграничение полномочий прибавляет им полномочия, не подпитывая их финансовыми ресурсами, а в конце пытается отнять часть самых доходных функций (например, «Водоканал»), она тем самым расшатывает ситуацию и не способствует стабильности. Ведь стабильность — это не телефонный приказ. Это постоянство отношений, одинаковое понимание и трактовка закона, наработанная практика его исполнения. Плюс понимание, к какой цели ведет освоение той или иной суммы денег. В США, например, при обсуждении бюджета на будущий год снимается множество задач, которые уже реализованы, и соответственно высвобождается энное количество средств. У нас же с каждым годом задачи дублируются, и в итоге непонятно, что уже сделано, а что только предстоит.

— Насколько «чистоте» отношений между местными и региональными властями способствует назначаемость губернаторского корпуса?

— Я с самого начала был оппонентом принятия решения о назначении глав субъектов Федерации. В итоге обновления власти не произошло, дело
ограничилось переназначениями. И они как бы подтвердили, что самое лучшее — это выбор народа. А на практике новые старые губернаторы едва ли стали работать эффективнее.

— Эффективен ли институт полпредств президента как своего рода функциональное передаточное звено между Федерацией и местными органами власти?

— Этот институт абсолютно лишний на сегодняшний день. Появление полпредств в свое время было оправданно, потому что была правильно поставлена цель. Важным представлялось, чтобы представители президента отследили унификацию законодательства. Дело в том, что в правовых актах отдельных субъектов Федерации были прописаны различные суверенитеты и гражданство республики порой ставилось выше гражданства Российской Федерации. И конечно, политически различная правовая система регионов ставила барьеры на пути движения потока товаров и людских ресурсов. Полпредства, собственно, появились для создания правовых механизмов, уравновешивающих законодательства субъектов Федерации.
Но нужно иметь смелость, чтобы сказать: задача выполнена — и закрыть представительства. Сегодня, кроме представления к наградам и формального согласования потенциальных назначенцев на федеральные должности, других функций у этого института я не знаю. Мой Сибирский федеральный округ (Валерий Зубов руководил Красноярским краем в 1993—1998 годах. — Ред.) показал абсолютную бессмысленность этого института, потому что в сибирских регионах не было соблазна прописать для себя особый юридический статус.

— Какого эффекта следует ожидать от стартовавшего процесса укрупнения регионов: повышения управляемости, экономической самодостаточности?

— Пока не появилось ни одного нового субъекта Федерации. По ряду территорий произошел возврат в те границы, которые существовали до 1990 года. И Таймыр, и Эвенкия органично входили в состав Красноярского края как национальные округа. Но в состав края до 90-го входила еще Хакасия.
Нужно сказать, что по-настоящему работа по объединению еще не пошла. И эта работа, бесспорно, должна вестись с
оглядкой на историю и те реалии, которые были продиктованы конкретным историческим периодом. Некоторые инициативы власти внедрялись очень разумно. Регионы «кроились» под конкретные экономические задачи. К примеру, когда в Норильском промышленном районе на никелевом комбинате трудилось 280 тыс. человек, а численность всего округа составляла 40 тыс. человек, возникал вопрос: кто хозяин в округе? Конечно, коренное население, живущее промыслами, ни грамотностью, ни ресурсами, ни массой не могло защитить свои интересы, свой образ жизни, и государство вставало на его защиту, создавая округа как противовесы промышленным гигантам.
Еще одним инструментом рационализации территориального устройства служило создание территориально-промышленных комплексов, таких как ТПК Красноярского края и Хакасии. Когда этот единый комплекс распался, проиграли обе стороны.
Поэтому сегодня при проведении административно-территориальных воссоединений стоит очень внимательно отнестись к историческому опыту, чтобы не повторить ошибок.