Правила двуначалия Кабинетная история


Текст | Сергей Васильев

Государственный
аппарат при грядущем двуначалии сильного президента и сильного премьера не претерпит
существенных изменений. Хотя лица кабинета будут другими.

Предстоящие президентские выборы еще задолго до объявления Дмитрия Медведева
преемником воспринимались и российским народом, и чиновниками как формальная
процедура приведения к власти путинского альтер эго, который продолжит курс
Владимира Путина. Основная интрига выборов состояла в общем-то в том, кто станет
преемником, и она разрешилась еще в декабре.
Но одновременно появился ряд вопросов, касающихся уже нового руководства страны
— например, его состава, структуры и функций.

Разведка боем

История российской исполнительной влас-ти — это череда назначений и отставок
представителей постсоветской номенклатуры. Несколько лет назад в ее состав стали
попадать люди другого склада, о работе которых не принято много говорить. С
появлением в кабинете министров коллег Владимира Путина по его работе в спецслужбах
в правительстве сразу начались перемены. Показателен пример событий в военном
ведомстве, когда пост министра обороны вместо претендовавшего на него, имевшего
огромный вес и немалый потенциал Анатолия Квашнина занял не известный широкому
кругу Сергей Иванов. Ему был дан один из самых ответственных участков работы,
и он оправдал доверие. Сопротивление строптивых генералов было сломлено, и Иванову
удалось вернуть под контроль государства самый лакомый кусочек, которым до этого
распоряжался генерали-тет, — гособоронзаказ. То же самое произошло после назначения
Рашида Нургалиева главой МВД — при поддержке Николая Патрушева. В результате
образовался фактически тандем МВД и ФСБ. Нургалиев навел порядок в МВД России,
систематически стала вестись борьба с коррупцией в милиции.
Наверняка большинство «чекистских назначенцев» сохранят свои позиции в кабинете.
Другую группу приведенных во власть Путиным соратников составляют его бывшие
коллеги по мэрии Петербурга. Дмитрий Козак прекрасно показал себя в качестве
ближайшего помощника Путина по государственно-правовым вопросам в Администрации
президента. Затем сыграл ключевую роль в урегулировании кризисных явлений на
Кавказе, занимая должность полпреда в ЮФО. Сегодня он трудится на посту министра
регионального развития, и наверняка региональные процессы сохранятся в сфере
его компетенций и дальше.
Алексей Кудрин показал свою эффективность в качестве министра финансов, а с
недавних пор еще и вице-премьера, координирующего экономическую политику. Кудрин
имеет репутацию правоверного либерала, однако в действительности он достаточно
адаптивен и вполне может приспосабливаться к изменяющимся обстоятельствам и
командной игре.
«Кудрин является символом стабильности российской экономической системы, и по-этому
я думаю, что он останется, — говорит генеральный директор Центра политических
технологий Игорь Бунин. — Он сильная фигура. Ведь одна из главных проблем у
Виктора Зубкова возникла именно из-за Кудрина, по-скольку Зубков требовал отставки
последнего. Путин же вместо этого дал Кудрину пост вице-премьера, усилил и укрепил
его статус».
Анатолий Сердюков, несмотря на скептические прогнозы, прекрасно справляется
с обязанностями главы оборонного ведомства. Он завоевал авторитет у офицерства
акцентом на социальные проблемы военнослужащих и авторитет у общественности
жесткими наказаниями командиров, в частях которых проявляются неуставные отношения.
В сохранении Сердюковым своего поста сомнений не возникает.
Виктор Зубков продемонстрировал сильные административные способности, умение
энергично приводить в исполнение решения руководства страны. И наверняка эти
его качества будут востребованы и в дальнейшем: согласно утечкам, его судьба
после ухода с премьер-ского поста решена — он займет чуть ли не третью по реальному
значению в государстве должность председателя совета директоров «Газпрома».

Влияние Медведева

В 2005 году с приходом в правительство зарекомендовавшего себя на других важных
государственных постах Дмитрия Медведева ситуация стала меняться. Национальные
проекты, курируемые им, ряд реформ, ответ-ственность за проведение которых возложена
на него, сразу сделали его одним из фаворитов борьбы за место преемника. При
этом Медведев не только показал себя как опытный политик и эффективный чиновник,
чем, естест-венно, добился уважения у государственных служащих всех уровней.
Ему удалось, что не менее важно, заслужить и симпатии россиян.
Формально подчиняясь премьер-министру, он, по сути, начал создавать свое собственное
правительство, еще только придя в кабинет. И наверняка уже имеет достаточно
длинный список людей, которых хотел бы видеть как в министерских креслах, так
и во властных структурах в целом. Назвав свое правительство правительством профессионалов,
Медведев, с одной стороны, взял на себя ответственность за действия будущего
кабинета, а с другой — использовал этот термин в качестве защиты ряда ныне работающих
министров, которые могут перейти в его правительство.

Кто останется?

Например, речь может идти о Сергее Лаврове. Нельзя исключать, что харизматичный
министр иностранных дел будет руководить внешнеполитическим ведомством и дальше.
Но с другой стороны, практика последних лет — замена главы МИДа каждый президентский
срок. Лавров прекрасно справлялся со своими задачами, идеально подходил на роль
представителя возрождающейся России на мировой арене. Но скоро стране потребуется
новый типаж министра иностранных дел — международник, который станет лицом быстрыми
темпами набирающей силы, обновляемой России. Скорее всего, это будет молодой,
не настолько внешне выдержанный, но при этом не менее искушенный дипломат, чем
Лавров, возможно, еще один представитель группы соратников Путина.

Партийный
подход

Многие эксперты говорят о том, что раз Путин, лидер партийного списка ЕР, возглавит
правительство, оно приобретет черты партийного кабинета.
Однако другие замечают, что участие ЕР в создании правительства Медведева нереально
по одной причине — партия еще не созрела до этого. Ее ждут чистки, перегруппировка
сил, а возможно, и смена лидеров.
Складывается впечатление, что партия впитала в себя всех более или менее значимых
представителей как ельцинской, так и путинской России. Сейчас же, когда идет
избавление от политического балласта, они ухватились за «Единую Россию» как
за спасительную соломинку. Но одновременно с ними ЕР объединила большинство
профессионалов, которые могут быть в той или иной мере полезны стране.
Партия прекрасно вписывается в путин-скую кадровую политику. С приходом Путина
в политических верхах начался процесс замены ельцинской элиты. При этом не делалось
различий между правыми, коммунистами, либерал-демократами и всеми прочими. Политикам
всех мастей было показано, что на данный момент имеет значение не личность,
а профессионализм.
На сегодняшнем этапе «Единая Россия» еще не эволюционировала до такого уровня,
когда на ее основе можно будет создавать правительство. Без сомнения, партия
рано или поздно начнет поставлять свои молодые кадры в политическую элиту. Но
сейчас судить о том, что это будет за структура, сложно. По сути, Владимир Путин
на основе «Единой России» решил подвести политическое развитие страны под «нулевой
цикл», когда каждый может попасть наверх, если его знания и способности подходят
для этого. Однако пока «Единая Россия» — это еще прообраз той партии, какой
она должна стать в будущем. И рассчитывать на ее участие в формировании правительства
нельзя.

Структурные изменения

По мнению экспертов, единственные явные структурные изменения, которые могут
произойти в правительстве Медведева, — это реформирование одного или двух ведомств.
В первую очередь Минрегионразвития.
«Реформа Козака была воспринята в штыки и не нашла поддержки как у населения,
так и у многих чиновников, — констатирует Игорь Бунин. — В связи с этим возможны
какие-то изменения в правительстве. Что же касается остального, я думаю, что
изменения могут быть, но незначительные».
Сегодняшняя структура правительства создавалась на протяжении восьми лет. Руководство
страны искало оптимальную форму функционирования кабинета министров. И, похоже,
нынешний вариант вполне устраивает и чиновников, и руководство.
Обновится, видимо, не столько структура, сколько состав, который со временем
внесет свои изменения в саму структуру.
Так или иначе, это произойдет только через несколько месяцев, и многие министры,
скорее всего, уже передадут дела преемникам. И в мае мы увидим более молодое
и обновленное правительство.

 

Мнение эксперта

Татьяна СТАНОВАЯ, руководитель аналитического департамента Центра политических
технологий

Схема двуначалия уязвима и опасна

Российская политическая система создает предпосылки для некоторой автономии
правительства и конкуренции между правительством и Администрацией президента.
Но, несмотря на это, за все время, начиная с 1993 года, серьезных конфликтов
между президентом и премьером не было потому, что правитель-ство не имело собственной
прочной политической опоры в парламенте. В 90-х годах ее не имел и Кремль, однако
только Администрация президента могла выстраивать отношения с депутатами, выигрывая
за счет политиче-ской конфронтации исполнительной и законодательной ветвей.

В период правления Путина АП уже опиралась на контролируемое большинство, что
в числе прочего позволяло делать правительство политически бессильным. Так,
например, кабинет Михаила Касьянова имел свою степень автономии от Кремля, и
Путин, в силу своих неформальных обязательств перед семьей Ельцина, не должен
был отправить его в отставку в течение первого срока своего правления. Однако,
даже несмотря на это, правительство Касьянова не могло принимать никаких противоречащих
планам Кремля самостоятельных решений, так как парламент контролировался Администрацией
президента.

Конфигурация «Путин — премьер, Медведев — президент» принципиально отличается
тем, что Путин как глава правительства будет опираться на думское большинство,
что даст ему возможность ощутимо усилить роль кабинета. Также нельзя исключать,
что в Закон о правительстве будут внесены изменения. Например, это может касаться
изменения характера отношений премьера и силовиков. Принципиального же пересмотра
в распределении полномочий между президентом и премьером не будет: Путин против
внесения изменений в Конституцию (без этого изменить характер режима невозможно),
равно как и против урезания полномочий главы государства.

А это все означает, что преимущества, которые имеет Путин как политически очень
сильная фигура на посту премьера, могут постепенно сокращаться. В первую очередь
это касается проблемы парламентского большинства, с которым однозначно будет
выстраивать отношения и новая администрация Дмитрия Медведева. Даже несмотря
на то что в ее руководстве, скорее всего, не произойдет серьезных перестановок
(Владислав Сурков, по данным СМИ, сохранит свой пост или даже будет повышен
до главы АП), процесс выстраивания отношений нового президента и единороссов
— неизбежный и двусторонний.

Кроме того, новый президент уже будет иметь собственный рейтинг, пусть изначально
и основанный на поддержке со стороны Путина. А это означает, что у Путина появился
«рейтинговый» конкурент, который для прагматичного парламентского большинства
может выглядеть реальной альтернативой.

Итак, схема «Путин — премьер, Медведев — президент» уязвима и опасна, а значит,
как возможный сценарий может иметь лишь временный характер и развиваться в двух
альтернативных направлениях.

Первый вариант — это намерение Путина уйти с поста премьер-министра через определенное
время, предоставив Дмитрию Медведеву возможность стать полноправным главой государ-ства.
Проблема состоит в том, что сейчас Медведев — фигура весьма слабая, неконсенсусная,
а значит, уязвимая. Ему придется иметь дело с путин-ским окружением, которое
внутри себя крайне конкурентно, но при этом достаточно прагматично. Отсюда есть
два системных риска для преемника: риск снижения своего влияния и риск провала
арбитража, допущения «войны всех против всех» и, как следствие, политической
дестабилизации и эрозии режима. Приход Путина на пост премьер-министра позволит
обеспечить более или менее безопасный период наращивания Медведевым собственного
политического веса, а Путин при этом будет гарантом его неприкосновенности и
одновременно арбитром в межэлитных конфликтах. Тогда период, при котором Путин
будет руководить правительством, станет неким «инкубационным» периодом для Медведева,
по завершении которого Путин откажется от активного вмешатель-ства в принятие
политических решений.

Второй вариант: схема «Путин — премьер» является переходной к другому сценарию
— переизбранию его на пост президента. На сегодня этот сценарий кажется маловероятным,
и, возможно, он будет реализован лишь в критической ситуации потери управляемости
режима. В этом случае Путин может либо пойти на досрочные президентские выборы,
либо до-ждаться очередных выборов.
Нельзя исключать, что в действительности и сам Путин для себя еще не определил,
как сложится его судьба и судьба преемника в ближайшие годы. Избранная модель
решения «проблемы-2008» дает ему возможность подумать и принять отложенное решение.
В любом случае можно констатировать, что новая модель будет более плюралистичной,
но при этом не обязательно конфликтной. Медведев всегда был по отношению к Путину
«младшим» в рамках четкой иерархиче-ской схемы. Скорее всего, такой характер
отношений сохранится в обозримом будущем. Но, даже несмотря и на это, Медведев
будет ограничен в возможностях принимать собственные решения: на много лет вперед
проработан «план Путина», который будут реализовать «путинские люди». Поэтому
схема «Путин — премьер» может быть дееспособной в определенный, ограниченный
период времени.

Сам факт озвучивания предложения в адрес Путина имеет и свои конъюнктурные
цели. Их две. Первая — предвыборная: предложение Медведева означает, что на
выборы президента он идет в паре с Путиным, при этом последний окажется как
бы его «паровозом». Избирателям предлагается своего рода сделка: голосование
за преемника позволит оставить Путина у власти. Вторая — предложение Путину
возглавить правительство является четким и однозначным сигналом элитам, что
главный арбитр не уходит, он сохранит свое влияние. Это должно ослабить состояние
неуверенности в элитах и снизить накал в межэлитных войнах.

Учитывая, что обнародование имени преемника ломает прежнюю стратегию борьбы
президента с ролью «хромой утки», высокая вероятность его прихода на пост премьера
позволяет создать новую «защиту» и оказать дисциплинирующее влияние на игроков.