Герман ВЕТРОВ, Денис ВИЗГАЛОВ: у муниципалитета есть большой ресурс – общение с населением


Ольга ЗАИКИНА

В продолжение беседы, опубликованной в 7/2007, Герман Ветров, директор направления «Муниципальное экономическое развитие», и Денис Визгалов, руководитель проектов этого направления фонда «Институт экономики города» делятся опытом – как научить муниципальные власти оптимально потратить скудные средства местного бюджета в интересах своего населения.

– Герман Юрьевич, Денис Валерьевич, ваш институт разрабатывает проекты по повышению инвестиционной привлекательности российских городов. В чем они заключаются?
Г.В: Институт экономики города – это некоммерческая организация, которая занимается разными аспектами управления на местном уровне. У нас есть как отраслевые подразделения, специализирующиеся, например, на коммунальном хозяйстве, управлении жильем, муниципальных финансах, так и направления координирующего, или сквозного, характера, к которым относится и наше подразделение. Инвестиционная политика является одним из таких комплексных вопросов. Инвестора интересует и имидж города, и инфраструктура, и тарифы, и ресурсы, и рабочая сила. Тема инвестиционной привлекательности территории входит во многие наши разработки, такие как стратегия и комплексная среднесрочная программа.
– Кто ваши заказчики?
Г.В: Институт работает и по прямым договорам с администрациями городов и субъектов Федерации, и с корпоративными клиентами. В последнем случае это прежде всего крупный бизнес. Иногда выполняем программы по грантам, в основном зарубежных организаций, хотя в последнее время их становится все меньше.
– Вы работаете с компаниями, которые ищут подходящее место для вложения денег?
Г.В: По-разному. В одних случаях мы работаем с компаниями, предприятия уже присутствуют на территории. Эти компании имеют свои социальные бюджеты и заинтересованы, чтобы средства расходовались максимально эффективно. Особенно это характерно для монопрофильных городов, в значительной степени зависящих от градообразующих предприятий. Деньги довольно большие, и порой они уходят не туда, куда надо — либо требования города по финансированию некоторых проектов оказываются неадекватными, либо в самой компании принимают неэффективные решения. Были, скажем, в нашей практике примеры строительства огромных домов культуры в небольших северных городах, на обслуживание и просто обогрев которых теперь приходится тратить гигантские суммы из городского бюджета. Так вот наша задача – оптимизация социальных расходов. Мы готовим рекомендации, как распределить средства наиболее эффективно, при этом часто проводим работу с населением, выясняя приоритеты.
Есть и другой вариант – когда компании анализируют социально-экономическую ситуация на той территории, куда они только собираются войти. Институт выполняет работы по исследованию рынков, состоянию инфраструктуры, нормативно-правовой базы и т. д.
– Какие направления наиболее востребованы?
Г.В.: Сейчас, естественно, на подъеме тема жилищного строительства. Институт работает, в частности, с некоторыми девелоперскими компаниями, выполняя аналитические разработки по ряду регионов и городов. Сюда входят оценки платежеспособного спроса, ситуации с регулированием вопросов застройки, использования разных экономических схем и т. д.
Д.В.: Заказы от компаний поступают самые разные. Иногда просят только аналитику, прогноз относительно какого-то города, стоит ли там работать. Или наоборот, когда уже есть проект, хотят оценить его эффективность, просчитать риски его реализации.
– С бизнесом понятно, но как ваши программы могут помочь муниципалитетам, если их расходные полномочия полностью финансово не обеспечены, за что, видимо, надо благодарить закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»?
Г.В.: Я считаю, что с точки зрения полномочий и денег с помощью 131-го закона определенный порядок все-таки навели. Лет десять назад критичность ситуации заключалась в существовании нефинансируемых мандатов, то есть отсутствии денег под полномочия. Эти необеспеченные деньгами полномочия спускали все ниже, и в итоге они оказались на самом нижнем, местном, уровне. 131-й закон такую практику прекратил. Определены конкретные полномочия местной власти, которые финансируются. Другой вопрос, что финансирование может быть, конечно, недостаточным.
Д.В.: В целом нам кажется, что ситуация до вступления в силу 131-го закона была лучше, чем сейчас. Но это не повод сидеть сложа руки и кивать на федеральные и региональные власти: мол, все решается там, а мы ничего не можем. Известно много случаев в разных регионах, когда два соседних города с одинаковыми социально-экономическими условиями, но с разной позицией властей – в одном активной, в другом пассивной — живут по-разному. Там, где власть шевелится, лоббирует интересы своего города, жизнь населения лучше. Хотелось бы, конечно, для института МСУ финансирования, адекватного его политическому статусу, прописанному в Конституции, однако, несмотря на то что у муниципалитетов так мало денег, все равно у них остаются мощные рычаги влияния.
– Какие же могут быть рычаги, помимо денег?
Д.В.: Не в деньгах счастье, я бы так сказал. Кроме финансовых ресурсов у администраций городов есть много административных рычагов воздействия. Во-первых это система разрешений и запретов, то, что называется администрированиие. Весь огромный фронт работы с землей сейчас фактически завязан на администрирование. Нужно просто оттачивать нормативно-правовую базу в сфере землепользования, чтобы снизить риски инвесторов и регламентировать действия самой администрации, то есть должны быть созданы элементарные правила игры. Земля сегодня – самый актуальный вопрос после ЖКХ. Это огромные средства, огромные возможности как для инвесторов, так и для администрации управлять своей территорией. Однако города в большинстве случаев еще не подстроили собственную законодательную систему под Градостроительный кодекс, нет правил землепользования и застройки, градостроительных регламентов.
– А что еще?
Д.В.: Во-вторых, у администрации города есть большой публичный ресурс – общение с населением. Многие мэры им абсолютно не пользуются. Администрация — по одну сторону, население, их избиратели – по другую, и ни те ни другие не знают, что делается по ту сторону «баррикады». А ведь, пользуясь поддержкой избирателей, мэры могут стать политическими лидерами и продвигать интересы своего города. Некоторые так и делают. Тем более что теперь, когда губернаторы назначаются, а не избираются, мэры являются в глазах населения более легитимными политиками, как бы выразителями местных чаяний, а не московских. В-третьих, у городов все же есть какие-никакие бюджеты. У администрации города должны быть четкие критерии, как использовать деньги муниципального бюджета в инвестиционных проектах, на что их тратить в первую очередь, на что — во вторую, какому из проектов отдавать предпочтение при прочих равных условиях. Сейчас модно говорить о социально значимых проектах, но каждый вкладывает в это понятие свой смысл. Но все же, я считаю, у городов есть возможность для саморазвития. Особенно сейчас, когда получают распространение конкурсные механизмы.
– Что вы имеете в виду?
Г.В.: Во многих субъектах Федерации существуют региональные фонды и целевые программы, кроме того, есть федеральные целевые программы и национальные проекты – между прочим, огромный ресурс. Вот пример. Кинель-Черкассы – сельский райцентр в Самарской области, активно участвует в целом ряде программ, вплоть до федеральных. А причина – активная позиция администрации, которая работает со своим регионом, направляет заявки на участие в конкурсах и выигрывает их, соответственно получая дополнительные деньги в местный бюджет.
– А как вы оцениваете налоговую составляющую местных бюджетов?
Г.В.: Конечно, ситуация на местах стала хуже, поскольку, во-первых, практически отсутствуют бюджеты развития и, во-вторых, очень мало собственных доходов. По некоторым данным, собственные доходы муниципалитетов составляют только 7–10%, а остальное поступает с других уровней управления. Самое плохое в подобной ситуации, что нет прямой связи между активностью муниципальной власти по созданию своей экономической базы и результатом от работы данной экономической базы. Те налоги, которые могли бы получать местные власти за счет наращивания экономического потенциала, уходят в бюджеты других уровней – региональный и федеральный. Это сильно тормозит развитие муниципальных образований, и на федеральном уровне пора бы уже что-то здесь предпринять. Тем более что сейчас и распоряжение землей – практически последним ресурсом местной власти – находится под определенной угрозой. В ряде регионов приняты законы о передаче права распоряжения землей в городах – центрах субъектов Федерации региональным властям. Сегодня в ряде городов, например в Архангельске, Оренбурге, Владимире, городские власти фактически не имеют самостоятельности в данном вопросе.
– И у мэров нет возможности выступить против этого?
Г.В.: В принципе такая ситуация антиконституционна и может быть оспорена в судебном порядке . Но это означает конфликт с регионом, на который местные власти чаще всего не хотят идти, в том числе и по причине сильной экономической зависимости от решений субъекта Федерации.
– Вы сказали, что налоги с производства уходят в другие бюджеты. Действительно, до 2003 года 2% от налога на прибыль поступало в местный бюджет. Как же теперь заинтересовать местную власть в создании новых предприятиях?
Г.В.: Только косвенно. В местные бюджеты поступает налог на доходы физических лиц, да в конце концов, администрация заинтересована в том, чтобы дать своему населению работу. Кстати, в любом городе на Западе главными являются два пункта экономической деятельности: налоги и рабочие места, наполнение бюджета и наполнение карманов жителей.
– А как обстоят дела у городских поселений?
Г.В.: Поселения сейчас очень слабы. Они до сих пор в основном финансируются по сметам, хотя к 2009 году по закону должны иметь полноценные бюджеты. Но сегодня уже становится понятно, что это не так просто, потому что поселения не готовы – нет ни денег, ни кадров для работы.
– То есть реформа местного самоуправления оказалась далека от реалий?
Г.В.: Много сложностей с ее реализацией, в том числе и потому, что страна очень разная, всех под одну гребенку не подстричь. Одно дело Москва, другое – Сибирь с ее малой плотностью населения, третье — Кавказ со своими национальными традициями.
Д.В.: – Главная беда — что государство говорит одно, а делает другое. Реформа декларировала развитие местного самоуправления, мол, у муниципалитетов есть полномочия, но нет денег, давайте дадим им деньги. А на самом деле подоплека оказалась другой: местное самоуправление не оправдывает себя, как это так – государство управляет всем, и вдруг какой-то город управляет сам собой; не годится, все в строй! Собственно, происходящую политическую централизацию никто и не скрывает: все больше ресурсов, которые зарабатываются на местах, идут в регионы, все больше ресурсов, которые зарабатываются в регионах, идут на федеральный уровень и потом оттуда в виде субсидий и субвенций спускаются обратно по нижайшим просьбам.
– Налог на недвижимость, который собираются ввести, не мог бы помочь в наполнении местных бюджетов?
Г.В.: Разумеется, мог бы. Но проблем с этим каналом наполнения бюджета тоже много. К 1 января 2009 года должны быть проведены очень масштабные работы: разграничение собственности на землю, проведение силами органов МСУ инвентаризации, межевания, формирования и постановки на кадастровый учет участков. На это тоже катастрофически не хватает сил и средств.
– А что будет означать для муниципалитетов переход на трехлетний бюджет?
Г.В.: Это означает повышение стабильности. Любое развитие, собственно, связано с возможностью планировать хотя бы на три года вперед. А в разрабатываемых нашим институтом стратегиях развития городов планирование вообще на 10–15 лет, конечно по макропоказателям. Чем больше стабильности, тем лучше. Местная власть говорит: нам даже не так важно, сколько вы нам оставите, — мы приспособимся, но оставьте на три-пять лет одно и то же, не меняйте каждый год правила игры.
Д.В.: Это важно и для инвесторов, которые приходят на территорию.
– Не боитесь, что новый Минфин нарушит стабильность, например, снова поменяет распределение налоговых доходов между бюджетами?
Д.В.: Вы не заметили, что мы уже лет 20 живем в такой ситуации? Так что ничего не изменится. Мы приспособились. Города приспособились. На самом деле здесь другая очень большая проблема: мы сейчас с городами, регионами разрабатываем для них стратегии развития и видим, что у страны в целом стратегии развития нет.
– А нацпроекты?
Д.В.:То, что они появились, уже хорошо — это первый маленький шаг к определению приоритетов страны. Но нужно видеть, какой будет Россия через 15–20 лет, на что ей делать ставку.
– Может быть, вашему институту разработать стратегию для страны?
Д.В.: Мы, кстати, сейчас посильно участвуем в работе Минэкономразвития над очередным вариантом концепции социально-экономического развития страны. Но дело в том, что концепция нужна для фиксации главных национальных идей, поиск которых у современной России слишком затянулся. Например, центральноевропейским государствам сейчас легко, у них есть идея – скорее вступить в ЕС, и уже под нее подбираются проекты, взбадривается население, СМИ, потому что всем ясно, где цель. У нас сегодня такой идеи нет, а в отсутствие приоритетов затормаживаются конкретные управленческие решения. Кстати, в этой ситуации муниципалитеты ведут себя по-разному. Одни говорят: мы не имеем права решать, какие нам инвесторы нужны, какие предприятия строить, потому что страна еще не определилась. А другие поняли, что ждать бесполезно, надо самим шевелиться, иначе их местная экономика станет неконкурентоспособной на фоне соседей. Поэтому они разрабатывают программы и стратегии развития своих территорий, в том числе с нашей помощью.
– Что является конечным результатом в ваших проектах?
Д.В.: Главное, как бы банально это ни звучало, – заставить местные власти заниматься своими людьми, забыть о промежуточных целях, которые к интересам города никакого отношения не имеют, скажем о производительности труда, удвоении ВВП, увеличении экспортной выручки – это все сейчас слабо конвертируется в качество жизни. Сегодняшнюю ситуацию во многих городах можно охарактеризовать так: бурный экономический рост на грани гуманитарной катастрофы. Администрациям надо научиться служить интересам своего населения, и только своего.