Максим ПЕРОВ: государство должно определить «рамку» для развития регионов


Александр Полянский

В прошлых номерах (см. № 6 и 7 за 2007 год) мы рассказывали об общей идеологии планирования в субъекте Федерации и методике составления региональной стратегии социально-экономического развития. В этом номере с помощью директора Департамента регионального социально-экономического развития и территориального планирования Министерства регионального развития РФ Максима Перова рассмотрим следующий этап — территориальное планирование.

— Максим Вениаминович, какую роль играет территориальное планирование в современных условиях?
— Вступивший в силу в конце 2004 года Градостроительный кодекс существенно изменил правовое поле по данному вопросу. Эксперты оценивают документ неоднозначно. Но это закон, и мы им руководствуемся в полной мере.
Территориальное планирование было всегда, во все времена. Согласно территориальному плану строилась Долина Царей — захоронения египетских фараонов, по генеральным планам возводили Вавилон, Афины, Рим…
В XX столетии благодаря СССР произошла революция в данной области: впервые в истории возник территориальный план всей страны, развивавшейся как единое целое. В 30-х, 40-х и особенно 50-х годах советский опыт в этой сфере активно заимствовался другими государствами, создавались системы терпланирования в странах с рыночной экономикой — впервые в масштабах всего государства.
Если же говорить о советской системе территориального планирования, то она строилась на основе сформулированной государством концепции освоения территории — экономической гипотезы в форме нормативного прогноза, спускаемого Госпланом. При его подготовке, кстати, на всех уровнях использовался комплексный подход. При этом установками Госплана были прежде всего отраженные в экономической сфере политические установки руководства страны.
Кроме того, в рамках советского территориального планирования широко применялись так называемые районные планировки, то есть планировки экономических районов любого масштаба — от нескольких административно-территориальных единиц до части одной административно-территориальной единицы.
В отношении любой области, края, республики Госплан устанавливал то, какая необходима структура промышленности и сельского хозяйства, какие предприятия должны располагаться на территории, сколько они обязаны выпускать продукции, сколько там требуется работников и какая соответственно должна быть численность населения в регионе в целом. Задача проектировщиков заключалась в том, чтобы разместить это все рационально, увязать между собой, позаботиться и о соцкультбыте, и об экологии.

— То есть решить обеспечивающие задачи?
— Нет, не совсем так. Реализовать сценарий развития, задаваемый сверху, в пространственном аспекте. Смотрите, предположим, Госплан говорил: на территории должно быть два металлургических завода, четыре текстильные фабрики, две электростанции, население — такое-то, а условия жизни обязаны соответствовать таким-то нормативным требованиям. Значит, дальше для этого необходимо определенное количество школ, детских садов, магазинов в доступности одной автобусной остановки… Задача проектировщиков — рационально спроектировать территорию, исходя из сценария и нормативов. То есть сказать, что электростанция должна быть здесь, металлургический завод — там, а рядом нужен новый город для работников данного завода. Городу этому требуется генплан, проект детальной планировки, проект застройки.
Это все были четкие, понятные стадии территориального планирования, механизм работал как часы.
Но до поры до времени.
К середине 70-х годов начались сбои: реалистичность политических установок, а значит, и формулируемых на их основе нормативных экономических гипотез, стала страдать из-за того, что они не соответствовали экономическому состоянию страны. В результате финансирование развития страны перестало обеспечиваться в необходимом объеме и необходимые сроки. К началу 80-х годов дошло до того, что оно могло составлять единицы процентов от требуемого по тем или иным проектам!
Как следствие, в социально-экономической сфере нарастали стихийные явления, так называемый административный рынок, который затем сменился рынком настоящим. Это все свело проектное целеполагание к стихийному, почти полностью заменившему его. Система территориального планирования, как следствие, деградировала.
Но можно ли обойтись без терпланирования? Вопрос, мне кажется, риторический. Что уж говорить о регионе, городе… Даже на своем дачном участке мы планируем, где построить дом и какой именно, где будет цветник, где какие грядки, где баня, где, извините, отхожее место. Хотя бы на обрывке бумаги, на песке каждый для себя это рисует.

— И обычно рисует не один вариант.
— Конечно. И задача проектирования усложняется по мере увеличения и усложнения объекта. Если мы хотим проявлять свою волю по отношению к этому объекту, если чувствуем себя хозяевами города, региона, страны, мы не можем полагаться только на рынок. Мы должны использовать и проектный подход.
Безусловно, нет ничего вреднее необоснованных экономических гипотез. Разумные люди понимали это и в советское время. Я тогда работал в ГИПРОГОРе (Институт проектирования городов), и у нас было негласное правило: проектировать дорожки внутри кварталов по тропинкам, проложенным жителями на снегу. Мы делали снимок этих тропинок и весной прокладывали там асфальтовые дорожки. Это справедливо и для проектов других масштабов. Игнорировать естественные экономические и социальные процессы нельзя. Но это не значит, что ими не нужно управлять.
Тем более что сегодня мы накопили уже достаточно опыта в проведении рыночных реформ, чтобы понимать: рынок не панацея, свободное предпринимательство решает проблемы общества только в тех случаях, когда происходит пересечение его интересов и интересов общества. А это происходит далеко не всегда.
У меня только что были представители музея-заповедника «Архангельское»: на его территории всеми правдами и неправдами пытаются строить коттеджи! Вот так действует «свободная рука» рынка. Достаточно последить за хроникой активности Олега Митволя, чтобы понять: примеров такого рода несть числа по всей России.
Да, можно и нужно говорить о социальной ответственности бизнеса, но все-таки суть предпринимательства — частный экономический интерес. Помните, у Карла Маркса: при 400% прибыли нет такого преступления, на которое не мог бы пойти капиталист. Это ведь действительно так, как бы мы к Марксу ни относились.
Поэтому развитие рынка должно происходить в определенной «рамке» — в «рамке» проекта развития государства, субъекта Федерации, муниципалитета. То есть нужно сочетать частную инициативу и общественное целеполагание.
Экономическая гипотеза должна быть, конечно, не императивная, а поисковая. Но отражающая место того или иного региона в рыночной экономике как единого целого, а не как простой суммы развивающихся на его территории бизнесов.
Документы, выражающие и закрепляющие цели развития, должны охватывать, во-первых, уровень города — как минимум города с не менее чем 100-тысячным населением, во-вторых, уровень региона, в-третьих, уровень федерального округа и, в-четвертых, уровень Российской Федерации в целом. На всех этих уровнях необходимы и стратегии, и документы территориального планирования.
Без таких планов мы не можем обходиться дальше уже и в силу инфраструктурных ограничений. Прежде всего они касаются так называемой физической инфраструктуры: автомобильных и железных дорог, линий электропередач и трубопроводных систем, систем водоподведения и водоотведения, других инженерных коммуникаций, — а также аэродромов, портов, всего, что касается транспортной доступности… Далее идет другой тип инфраструктуры: складские узлы, логистические комплексы, консалтинговые фирмы, которые обеспечивают их работу.
Сегодня в части регионов наблюдается избыток инфраструктурных объектов, а в части — недостаток. Это связано с тем, что инфраструктура создавалась в советское время под гипотезы плановой экономики. Рынок сменил приоритеты. И угадайте, почему в самом сложном положении с точки зрения инфраструктуры, ЖКХ сейчас находятся депрессивные регионы?

— Потому что они вынуждены содержать физическую инфраструктуру, не используемую в экономической деятельности?
— Совершенно верно. Инфраструктура там элементарно «провисает», но платить-то за ее поддержание приходится! А во многих активно развивающихся регионах инфраструктура, наоборот, недостаточно развита.
Таким образом, актуальность территориального планирования в регионах уже ни у кого не вызывает сомнения, что и было закреплено в 2004 году законодательно — в Градостроительном кодексе.
Но, как я уже говорил в прошлых своих интервью вашему изданию, Градкодекс имеет колоссальный пробел: он не предусматривает наличия целевых установок для территориального планирования вообще.

— То есть отдает этот вопрос на откуп рынка?
— Не совсем. Кодекс гласит, что территориальное планирование должно соответствовать требованиям устойчивого развития и рационального использования территории. Это ограничения, но достаточно обтекаемые, трактоваться они могут довольно широко.
Любой регион в рамках этих критериев может быть спроектирован сотнями способов — в зависимости от
конкретного круга и соотношения социально-экономических задач. Например, Калининградскую область я могу спроектировать как офшорно-игровую зону, как транзитную территорию или как эксклав-крепость с ударными военными ресурсами. Это три совершенно разных подхода, зависящих от целевой установки, данной проектировщику заказчиком — областной администрацией. Попытки делать проекты как душе проектировщика угодно, не приводят ни к чему хорошему.
По опыту последних 12 лет я знаю, что видение своего дальнейшего развития у регионов и городов зачастую, мягко говоря, не вполне адекватное. Но шесть-семь лет назад постепенно стали выкристаллизовываться региональные стратегии социально-экономического развития, начала формироваться методика их составления, и сегодня это уже апробированный инструмент, используемый на основе требований, утвержденных приказом министерства. Мы считаем, что именно в стратегии социально-экономического развития региона необходимо формулировать цели его долгосрочного развития. То есть стратегия должна стать источником целевых установок, экономической гипотезой к документам территориального планирования, среднесрочным и текущим планам развития. Тогда получается примерно следующая система: сначала мы определяемся с приоритетами, потом накладываем эти приоритеты «на землю».

— А почему на федеральном уровне ничего не слышно о территориальном планировании? Например, вышла Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года, и там региональный аспект толком не прописан…
— В концепции есть региональный раздел, подготовленный при участии нашего министерства. Правда, при своде документа часть моментов из этого раздела не была согласована: МЭРТ РФ, которое отвечает за концепцию, не очень хорошо приняло наш подход.
При всем моем уважении к этому министерству — там очень сильные специалисты, экономисты, особенно в Департаменте макроэкономического прогнозирования, — мне трудно согласиться с тем подходом, тяготеющим скорее к чисто прогнозному, на который пока опирается Минэкономразвития. Он приводит к политике дрейфования, когда мы только реагируем на внешние условия. Неужели нас устраивает, что судьба страны зависит от цены на нефть марки «брент» на Лондонской бирже, что толком не сформулированы перспективные и приоритетные цели развития государства? Выправить внешнеторговый баланс — это ведь не самоцель…
Кстати, в развитых, чисто рыночных государствах, таких как Великобритания, Франция, Германия, США, не считают зазорным формировать проекты, определять цели страны на 20, 50, 100 лет вперед. А уже в рамках соответствия выбранным целям предоставляется полная свобода рынку.
Все-таки мы должны не только плыть по воле волн, но и направлять процесс развития, ставя цели для страны и достигая их. «Рамку» развития обязано формировать государство — это и есть государственное управление в социально-экономической сфере, в моем понимании. Приоритетные национальные проекты — начало такого пути.

— Проектный подход в концепции проявился недостаточно?
— Концепция только первый этап, за которым последует стратегия социально-экономического развития страны. И важно, чтобы к моменту создания собственно стратегии наша дискуссия с МЭРТ о том, какой же подход использовать — чисто прогнозный или прогнозно-проектный, — завершилась.
Спор, конечно, концептуальный. При этом речь идет не о каких-то непреодолимых противоречиях, а скорее о разных акцентах, обусловленных спецификой сфер в?дения двух наших министерств.

— Отраслевая часть концепции оказалась значительно подробнее региональной…
— Увы, да. Отраслевой уклон —
одна из самых острых проблем в нашей экономической политике. Наблюдается сильнейший крен в сторону отраслевых схем развития, при этом совершенно недостаточно внимания уделяется комплексным. В Градостроительном кодексе, например, прописаны только отраслевые схемы — комплексных там нет вовсе. А пионерность советского подхода к территориальному планированию заключалась, в частности, именно в том, что базовыми были комплексные схемы. Мы обязаны использовать положительный опыт советского времени. И сейчас понимание этого появляется.
Почти три года наших разъяснений важности комплексного подхода к развитию не прошли даром. Мы объясняли, что работа в отраслевой логике не содержит механизма согласования, чревата колоссальными экономическими и социальными проблемами.
Так, скажем, энергетики строят исходя из своих потребностей, не очень-то согласовывая это с потребностями других отраслей и регионов. Они, например, предлагают возвести огромную Туруханскую ГЭС, затопив при этом пол-Сибири, — зато, мол, одним ударом решим проблему дефицита генерирующих мощностей в регионе!
Они планируют строительство новых энергетических объектов, даже не располагая сводной информацией о потреблении электроэнергии населением! Я только недавно узнал о том, что такие данные попросту не агрегируются в центральном офисе.
Но к новым ТЭЦ, поставленным на карту лишь по одним им ведомым соображениям, нужны дороги. А Минтранс дороги в соответствующем районе не планирует — у него свои резоны создания транспортных магистралей. А представьте себе, что будет, если ТЭЦ построят: ее хочешь — не хочешь придется 50 лет эксплуатировать, потому что закрыть обойдется дороже…
Сплошь и рядом в стране встречаются проявления такого вот отраслевого мышления: газификация поселков, предназначенных к закрытию, строительство сахарных заводов в Дагестане, для которых нет ни сырья, ни транспортных коммуникаций для его подвоза и вывоза готовой продукции, ни квалифицированной рабочей силы…
Таким образом, мы к старым проблемам с инфраструктурой добавляем новые — из-за того что все еще отказываемся брать на вооружение комплексный подход. Диктат ведомств, отраслевой подход, так же как диктат бизнеса, губителен для страны.

— Аналогичные проблемы возникают и с зацикленностью регионов на своих собственных нуждах. Например, Калужская область планирует строить под Ворсиным металлургический комбинат, и он будет влиять на экологию не только этого региона, но и наиболее экологически чистого «угла» Московской области, с которого дуют ветры на столицу…
— Конечно. И таких примеров десятки. А несогласование стратегий и документов территориального планирования Москвы и Московской области вообще стало притчей во языцех.
Стратегии регионов в обязательном порядке должны согласовываться между собой, прежде всего на уровне федеральных округов. Причем не всегда это нужно делать именно в границах федерального округа — округ, в конце концов, не только и не столько экономическое образование, сколько политико-управленческое. Есть удачный опыт планирования в масштабах ДФО и Байкальского региона, входящнго в состав СФО, так как в экономическом смысле это единый макрорегион.
На следующем уровне должна идти стратегия федерального масштаба, согласующая стратегии федеральных округов и отраслей. Потому что понятно, что согласовать интересы 85 регионов и 33 ведомств — каждого с каждым — задача неимоверной сложности. Когда появится полновесная стратегия социально-экономического развития страны, территориальное планирование в масштабах государства приобретет комплексный характер, а не будет происходить только на уровне киловатт электроэнергии в энергетике, тонн выпуска продукции в промышленности, тонн перевезенных грузов на транспорте. И тогда эти киловатты и тонны не повиснут в воздухе.
Мы ведь, возвращаясь к аналогии с дачным участком, не строим там водопровод, не просчитав дебет скважины, не соотнеся потребности сегодняшние и будущие. Почему же наше государство этого не делает?
Так вот, благодаря работе по согласованию стратегий социально-экономического развития и документов территориального планирования субъектов Российской Федерации в межведомственной комиссии из представителей 13 ведомств, где лидирующую роль играет Минрегион России, нам удалось показать важность и полезность комплексного подхода к развитию. Предложенная нашим министерством триада — стратегия, схема терпланирования и сформированный на их основе трехлетний план социально-экономического развития — содержится в проекте постановления Правительства РФ «О комплексном планировании социально-экономического развития субъекта РФ», который сейчас находится на доработке в правительстве и в сентябре будет, как мы ожидаем, утвержден.
Кстати, радикальное, еретическое с точки зрения некоторых экспертов МЭРТ словосочетание «комплексное планирование» возникло в названии документа как результат нашего убеждения коллег по правительству.
Согласно этому документу каждый субъект РФ, претендующий на федеральное финансирование, обязан будет представить, показать место своего проекта в стратегии социально-экономического развития, положить проект «на землю», то есть вписать его в рамки территориального планирования. Тем самым мы исключим бесконечный поток «хотелок» с тремя листочками обоснования: новых аэродромов, портов, туристических комплексов, заводов, технопарков, на которые регионы просят деньги из федерального бюджета. Особо подчеркну, что благодаря такой системе согласования мы значительно повышаем эффективность федеральных расходов.
Причем первостепенная задача сегодня, на мой взгляд, — это корректировка Градостроительного кодекса. И по данному вопросу, опять-таки за несколько лет терпеливого убеждения, мы, кажется, нашли понимание со стороны других ведомств. Ведь в части проектирования Градкодекс разрабатывался со слишком либеральных позиций. С одной стороны, он усложнил выдачу разрешений на строительство: вместо трех стадий теперь требуется шесть; а с другой — он при этом не требует наличия генплана города в обязательном порядке!
А как же тогда строить? Получается, возводится дом, а потом принимается генплан и выясняется, что он стоит не на месте. Дом придется сносить? Или, к примеру, рядом с вашим домом на основании вышедшего позднее его строительства генплана предусмотрено размещение вредного производства, хранилища отходов. Власти города скажут вам: так уж и быть живите, сносить не будем, но по генплану мы определили вот такое место размещения вредного производства или хранилища.
В советской системе планирование происходило жестко сверху вниз и нестыковок не возникало. Градкодекс, основываясь на чисто либеральной идеологии, предусматривает лишь один путь планировании — снизу вверх. Это совершенно неправильно — только снизу вверх идти нельзя. Должно быть встречное движение — и снизу вверх, и сверху вниз. То есть необходимы обязательные механизмы согласования стратегий и документов территориального планирования на уровне выше. Сейчас рекомендации, данные в рамках согласования в нашей межведомственной комиссии, обязательного характера, увы, не носят.

— Многие ли регионы уже согласовали свои документы терпланирования?
— Шесть, а всего представляли документы 11 субъектов РФ. При этом мы по уже сложившемуся опыту согласования стратегий социально-экономического развития просили показывать нам документы на предварительном этапе, чтобы заранее скорректировать ошибочные подходы.

— Какое впечатление произвели на вас эти документы?
— Разное. Но есть одно правило: там, где принцип взаимоувязки документов территориального планирования и стратегий был соблюден, документы вышли качественные.
Наибольшее впечатление на комиссию произвела Самарская область. Ее документы терпланирования — это блестящая фундаментальная работа, выполненная на основе разработки геоинформационной системы с использованием спутниковой съемки. Причем документы получились живые, мобильные. То есть разработка может системно корректироваться практически в режиме онлайн.

— А кто разрабатывал документы?
— Местные проектные институты — очень могучие.
Ростовская и Новосибирская области также представили качественные документы. У Рязанской области и Карелии один и тот же, сильный, проектировщик. Однако, если в первом случае документ терпланирования не опирался на стратегию, потому что ее как таковой еще нет, и он «расплылся», то во втором оказался очень добротный — за счет того, что подготовлен в полной увязке со стратегией.
Слабые документы по терпланированию были подготовлены, к сожалению, Астраханской областью. К сожалению, потому что там разработана великолепная стратегия. Проектировщик — Южно-Русский градостроительный центр решил изобрести велосипед и предложил в терсхеме собственное стратегическое видение: оно звучит как «сохранение и воспроизводство социума Астраханской области». То, что написано в этом документе, — это, простите, чушь собачья, на которую было потрачено 4 млн руб. Куда смотрела областная администрация,
утверждая его, мне непонятно.
И теперь представитель правительства области звонит мне, советуется: что же делать, ведь потрачены деньги. Да ничего не делать — списать на убытки и начать готовить новый документ.

— А кто чаще всего выступает в качестве проектировщиков? Местные институты?
— Нет, как правило, коммерческие организации, причем их не более 25 на всю страну — мы провели исследование рынка. Увы, далеко не все из них соответствуют уровню решаемых задач.
Очень жаль, что отменено лицензирование проектной деятельности. Я считаю, что это большая ошибка. Градкодекс требует лицензирования застройщика: необходимо представить информацию, сколько, например, у него строительной техники, но не требует лицензирования проектной организации, и даже не выясняется, сколько в какой из них профессиональных проектировщиков.
Вообще, сегодня проектная отрасль в стране сократилась настолько, что даже если она будет работать на полную мощность, то сможет покрыть лишь 25% проектных потребностей по приоритетному национальному проекту «Доступное жилье».
Институты сохранились, но численность их сотрудников чрезвычайно сократилась. Это прежде всего питерские РосНИПИурбанистики и НИИ градостроительства, а также московский ГИПРОГОР. Проектировщиков там осталось мало, их средний возраст — 60 лет.
Проектную отрасль надо срочно возрождать, готовить кадры для нее, восстанавливать лицензирование. А что касается такой специфической области проектирования, как территориальное планирование, то, я считаю, ею должны заниматься в первую очередь государственные учреждения, потому что здесь имеются факторы секретности. И тогда будет меньше шансов для существования таких, на мой взгляд, сомнительных коммерческих организаций, как, например, Национальный градостроительный центр или тот же Южно-Русский градостроительный центр. В последнем, кстати, работает пять человек: муж, жена, двое их детей и свояк… Какое отношение эта группа граждан имеет к проектированию, мне неизвестно. Боюсь, что их объединяет нечто другое.
Для упорядочения ситуации в сфере территориального планирования в субъектах РФ наш департамент готовит сборник рекомендуемых цен на разработку этих документов. Могу сказать, что для крупной области разработка качественных документов терпланирования обходится в сумму порядка 30 млн руб.
Кроме того, мы участвуем в формировании системы образования проектировщиков, специализирующихся в сфере территориального планирования. Она будет включать как краткосрочные курсы, так и второе высшее образование в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. И конечно, сами будем продолжать консультировать регионы по вопросам стратегического развития и территориального планирования.