Десять отличий бюджета 2008—2010


Александр ПОЛЯНСКИЙ

Новый бюджет ознаменовался целым рядом принципиальных новаций в бюджетном
процессе.

Трехлетний норматив

Первое, наиболее очевидное отличие нового бюджета от предыдущих — принимается
не годовой бюджет в рамках трехлетнего финансового плана, как было ранее, а
трехлетний бюджет. Это, конечно, не исключает возможности корректировок. Эксперт
Центра развития Елена Шарипова в специальном комментарии на аналитическом портале
Vedi замечает: «Одобренный трехлетний бюджет имеет рамочные границы, то есть
создает только предпосылки для того, как будет выглядеть бюджетная система в
ближайшие три года». Однако закон корректировать гораздо труднее, чем концепцию,
не имеющую силу закона. К тому же в финансовой и экономической политике появляется
трехлетний нормативный план, в котором директивно устанавливаются ключевые макроэкономические
показатели.

Деполитизация

Второе отличие — дабы подчеркнуть неподверженность текущим политическим веяниям,
бюджет рассматривается на несколько месяцев раньше стандартного осеннего цикла
рассмотрения бюджета, с тем чтобы предвыборные факторы минимально сказались
на его параметрах. Этого в полной мере избежать не удалось, но осенью дискуссии
были бы явно острее.

Парламент — за бортом бюджетного процесса

Третье новшество — поправками в Бюджетный кодекс были внесены коренные изменения
в бюджетный процесс, поправки будут применяться после вступления изменений в
силу, то есть в последующие годы. Бюджетные полномочия существенно перераспределяются
от парламента к правительству. Госдума больше не будет утверждать макроэкономические
параметры. Сокращаются также ее возможности оказывать влияние на инвестиционные
программы: ФЦП и ФАИП объемом менее 10 млрд руб. утверждаются бюджетной росписью,
то есть приказами Минфина. Количество думских чтений при рассмотрении бюджета
уменьшается с четырех до трех. Депутаты не смогут влиять и на распределение
расходов по социальным обязательствам: обязательства по видам расходов будут
приниматься в первом чтении, не предусматривающем внесения поправок. Подобные
изменения вызвали глухой ропот даже у единороссов, в частности у Бориса Грызлова,
но тем не менее были приняты.

Информационный дефицит

Четвертое отличие — впервые была подготовлена оценка доходов бюджета без нефтегазовых
поступлений, которые целиком пойдут в фонды, образуемые на основе Стабфонда.
Этих доходов, конечно же, не хватит — возникнет дефицит, и для его покрытия
используют так называемый нефтегазовый трансферт — перечисление из нефтегазового
«загашника» на покрытие первоначального дефицита (см. таблицу 1).
С учетом трансферта выполняется и собственно верстка бюджета, причем в 2008
и 2009 годах с профицитом. Таким образом, оценка доходов бюджета без нефтегазовой
составляющей имеет исключительно информационное значение.

таблица 1

Год Нефтегазовые доходы Нефтегазовый трансферт
  Сумма, трлн руб. Процент ВВП Сумма, трлн руб. Процент ВВП
2008 2,383 6,8 2,135 6,1
2009 2,351 5,9 2,103 5,3
2010 2,348 5,2 2,016 4,5

 

Стабфонд умер. Да здравствует Резервный фонд!

Пятое отличие — прекращает свое существование Стабилизационный фонд, который
превратился чуть ли не в главный предмет острой критики нерацио­нального использования
финансовых ресурсов. Однако на самом деле исчезает всего лишь словосочетание,
а не суть, скрывающаяся за ним.
Стабфонд, как известно, трансформируется в Резервный фонд и Фонд будущих поколений
(Фонд национального благосостояния). Но если раньше весь Стабилизационный фонд
составлял 8,8% ВВП, то теперь один Резервный фонд будет равен 10% ВВП. На наполнение
в таком объеме не хватит даже углеводородных доходов, и сам Минфин открыто заявляет
об этом. «В бюджете, — поясняет министр Алексей Кудрин, — будет стоять нормативная
величина, а реальный объем Резервного фонда окажется несколько ниже».
Эксперт Центра политических технологий Татьяна Становая констатирует, что первоначально
идея Фонда будущих поколений являлась формой посягательства на Стабфонд: в условиях
мощного давления на правительство со стороны общественности и национальных элит
президент поддержал предложение создать Фонд будущих поколений, из которого
можно было бы финансировать пенсионные, образовательные, экономические и другие
перспективные программы. Однако взамен Минфин сумел в этом году до конца довести
дело, начатое еще в прошлом, — максимальное неиспользование в текущем бюджетном
финансировании нефтегазовых доходов. Тем самым Кудрин частично обезопасил нефтегазовые
доходы от растраты внутри страны.
Резервный фонд на 1 февраля 2008 го-да составит 3,067 трлн руб., а Фонд будущих
поколений — всего-навсего 623 млрд руб.
Средства Резервного фонда планируется размещать по наиболее консервативному
варианту. Средства же Фонда будущих поколений разрешено размещать в корпоративных
ценных бумагах — это некоторая победа отечественных компаний — «голубых фишек»,
давно требовавших хранить Стабфонд в их ценных бумагах. Управлять Фондом будущих
поколений доверено не Центробанку, а специальной управляющей компании. При этом
заметим, что ФБП начнет свое существование только в том случае, если минфиновские
прогнозы по мировой конъюнктуре нефтегазового рынка на 2008 год оправдаются
и полученных средств хватит для его финансирования.
Елена Шарипова считает: «Нефте­газовый бюджет отдельно от остальных доходов
— это очень правильно, хотя это заслуга Кудрина как менеджера, но не заслуга
его как изобретателя: уже много лет многие страны — нефтяные экспортеры живут,
разделяя бюджеты. Разделение Стабфонда, формируемого из сверхдоходов от нефтяной,
а в перспективе и газовой конъюнктуры, на Резервный фонд и Фонд будущих поколений
тоже не весть какое изобретение. Интрига здесь лишь в том, что Кудрину в результате
этих перемещений и игры слов крайне желательно сохранить Стабфонд неприкосновенным.
Я думаю, что основная идея министра состоит именно в том, чтобы его перестали
со всех сторон вынуждать к расходованию средств, зарезервированных в Стабфонде.
Уже и Дума, и общественные организации, и обычные люди говорят: а зачем нам
хранить деньги в кубышке, давайте их потратим. Если Кудрину удастся не поддаться,
создать новую кубышку, где они окажутся в большей сохранности, то это будет
очень большая победа Минфина».

Жизнь без профицита

Шестое отличие — постепенное обнуление профицита бюджета к 2010 году (см.
таблицу 2)
. Действительно, при создании десятипроцентной «подушки стабильности»
необходимость во второй подушке финансовой безопасности, которой был профицит,
отпадает.

таблица 2

Год Динамика доходов Динамика расходов
  Сумма, трлн руб. Процент ВВП Сумма, трлн руб. Процент ВВП
2008 6,64 19 6,57 18,8
2009 7,46 18,8 7,451 18,8
2010 8,089 18,1 8,089 18,1

Конец налоговой реформы?

Седьмая особенность — это первый бюджет за последние годы, в ко­то-ром налоговое
бремя не снижается. Напротив, Минфин дает понять, что может состояться его повышение.
Именно этот вариант решения пенсионного дефицита предлагается Кудриным. «Все
видят, какое значение имеет демо­графическая проблема и проблема дефицита Пенсионного
фонда… К 2015 году для поддержания коэффициента замещения будет не хватать 2%
ВВП, а в 2020 году — 3%», — сказал министр, выступая на заседании правительства.
В настоящее время в России соотношение средней пенсии к средней зарплате составляет
27%. При этом неоднократно заявлялось о необходимости поднять этот коэффициент
до 40%. По словам Кудрина, для решения проблемы дефицита средств придется задействовать
комплекс мер. В том числе он не исключает возможность повышения налогов. «Мы
стоим перед серьезной проблемой, которая потребует или повышения налогов, или
накапливания средств сейчас, или проведения структурной реформы пенсионной системы
и корректировки ЕСН», — утверждает глава Минфина.
Эксперт Центра развития Елена Шарипова замечает: «Вообще-то, очень мало кто
помнит, что средства Стабфонда можно использовать для погашения дефицита Пенсионного
фонда. Пока тратили Стабилизационный фонд только на выплаты внешнего долга,
и лишь чуть больше 1 млрд руб. за все это время мы направили на компенсацию
дефицита Пенсионного фонда. Это говорит о том, что в бюджете и без того хватает
денег, чтобы погашать долг Пенсионного фонда. Если посмотреть на баланс Пенсионного
фонда, там виден большой уровень трансфертов из федерального бюджета. То есть
бюджет финансирует ПФ. Если бюджет не сможет в ближайшие годы финансировать
Пенсионный фонд, то нужно просто взять средства из Стабфонда, для чего он, собственно,
и создавался. Он был предназначен копить деньги на внешние выплаты и тратить
на дефицит Пенсионного фонда. И зачем понадобилась такая идея — поднимать уровень
налогов, — мне не понятно».

Стабилизация, но только финансовая

Восьмое отличие заключается в следующем. В пояснительной записке Минфина к
проекту бюджета говорится, что одной из ключевых задач бюджета является стабилизация
макроэкономической ситуации. Но при этом бюджет фактически отказывается от участия
в решении проблем структурных диспропорций в экономике. А ведь такая стабилизация,
за счет развития ненефтяной экономики, цены на товары которой мало подвержены
конъюнктурным колебаниям, вообще сделала бы ненужной существование Резервного
фонда.
Руководитель лаборатории бюджетной политики Института экономики переходного
периода Илья Соколов в специальном комментарии на сайте института подчеркивает:
«Актуальным остается решение проблемы скорейшего устранения инфраструктурных
ограничений экономического роста. В связи с этим вызывает обеспокоенность сокращение
расходов на нацио­нальную экономику с 1,6% ВВП в 2007 году до 1,2% ВВП в 2010-м
и завершение ряда федеральных целевых программ, непосредственно направленных
на развитие инфраструктуры и авиастроения. К ним относятся “Автомобильные дороги”,
“Модернизация транспортной системы России”, “Гражданская авиация”, “Морской
транспорт”, “Внутренние водные пути”, “Развитие экспорта транспортных услуг
России”».

Тратим или боремся с инфляцией?

Девятое отличие — бюджет предполагает колоссальное расширение государ­ственных
расходов — эксперты оценивают как еще одну операцию прикрытия фактического сохранения
Стабфонда.
Алексей Кудрин обратил внимание на то, что прирост финансирования здравоохранения
в 2008 году по сравнению с этим годом составит 5,8%, образования — 11%, культуры
— 22%, социальной политики — 26%. По его словам, за три года пенсии должны увеличиться
на 65%, что «опережает рост инфляции». МРОТ правительство предлагает поднять
до величины прожиточного минимума в 2011 го-ду (с сентября, как известно, он
будет повышен до 2300 руб.). Единороссы, кстати, уже разработали законопроект,
чтобы приблизить МРОТ к уровню прожиточного минимума к концу 2008 года. По законопроекту
он должен составить 4300 руб. с 1 декабря будущего года.
Министр финансов отметил, что бюджет позволит к 2010 году выйти на ежегодное
строительство жилья на уровне 80 млн кв. м, а затем и довести этот показатель
до 140 млн кв. м в соответ­ствии с поручением президента РФ в его послании-2007.
Он также пообещал, что к 2010 году уже 28% населения России сможет позволить
себе приобрести квартиру с использованием механизмов ипотеки.
«Ситуация с расходами бюджета в период 2008—2010 годов выглядит неоднозначно,
— полагает Илья Соколов. — С одной стороны, в расходной части федерального бюджета
были учтены те ориентиры финансирования, которые обозначил президент в своем
послании Федеральному собранию РФ, с другой — такой существенный рост непроцентной
составляющей расходов несет в себе определенные риски невыполнения задачи по
сдерживанию инфляционных процессов в экономике. В этих условиях целесообразно
сделать расчет инфляционных последствий данного проекта федерального бюджета.
Более того, принятие значительных по объемам (речь идет о сотнях миллиардов
рублей) обязательств по финансированию меро­приятий, реализуемых либо в рамках
приоритетных национальных проектов, либо по каналам Инвестиционного фонда РФ,
Банка развития и прочих институтов развития, осуществляется без должного анализа
долгосрочных финансовых послед­ствий их влияния на расходы федерального бюджета
и бюджетную систему в целом. В результате остаются неучтенными дополнительные
расходы, которые могут возникнуть в ходе реализации этих проектов и программ.
Поэтому при планировании новых расходных обязательств необходимо обеспечить
всесторонний учет и соответственно отражение в бюджете всех вероятных финансовых
последствий от реализации отдельных мероприятий в рамках этих проектов».
«В настоящий момент у нас пошел рост производства, большой поток инвестиций,
— замечает Елена Шарипова. — Рос­сийская экономика такого потока не ждала в
первые два месяца этого года, а рост пошел. Причем когда уже стабилизировались
и даже несколько снизились цены на нефть. И это доказывает грамотность экономической
политики — сдерживание расходов, сдерживание ин­фляции. Если сейчас их отпустят,
то через год мы откатимся назад от хороших макроэкономических перспектив, какими
они видятся сегодня».

Инфляцию приказано снизить. Но как это сделать?

Десятая особенность — при таком расширении расходов, тем не менее, декларируется
постепенное снижение темпов роста экономики (с 7,7% в этом году, о которых сказал
недавно Путин, до 6% в 2010-м) и курс на масштабное снижение инфляции (см.
таблицу 3).
Каким образом произойдет взаимоувязка столь разнонаправленных
векторов экономической политики, одному Кудрину известно.

таблица 3

Год Инфляция
2008 6—7%
2009 5,5—6,5%
2010 5—6%

 

Павел БЕЛЕНКО, старший партнер консалтинговой группы "ИМИКОР":

– Бюджет на три года, а не на год – это определенный ход команды президента.
Не вижу в том ничего плохого. На три года верстать легче. Почему обязательно
бюджет должен быть на год?


Но как руководителя рыночной компании меня интересует величина
рыночного, а не государственного сектора. Надеюсь, что создание госкорпораций
и национальные проекты приведут к росту рыночного сектора. Только придется пройти
сложный период расцвета воровства госчиновниками и чиновниками местных администраций.

Григорий СИЗОНЕНКО, генеральный директор компании "ИВК":

– Стремление государства избавить бюджет России от сырьевой зависимости и
сделать акцент на высоких технологиях – это закономерный этап развития нашего
общества. Если мы претендуем на свою долю геополитического влияния, то без конкурентоспособных
машиностроения, электроники, информационных технологий и других нам не обойтись.
И трехлетний бюджет впервые в новейшей российской истории направлен на решение
этой стратегической задачи.

Вместе с тем государство, выделяя огромные деньги на финансирование национально
значимых проектов в промышленности, не должно забывать и о формировании потребительского
рынка на продукцию этой промышленности. Россия в достаточной мере научилась
отстаивать собственные интересы на сырьевых, в большой степени монопольных,
рынках – рынках газа и нефти. Продукция высокотехнологичных отраслей промышленности,
отраслей с высокой степенью переработки и высокой добавленной стоимостью будет
посту-пать на более конкурентный рынок, правила поведения на котором нам еще
не до конца понятны. Бизнесу и государству здесь многому придется научиться.
И в первую очередь научиться отстаивать национальные интересы, в том числе на
рыночном поле собственной страны.
Попытка понравиться Западу в по-следние 10-15 лет очень сильно подорвала те
перерабатывающие отрасли промышленности, куда мы хотим теперь диверсифицироваться.
В связи с этим я поддерживаю высказывания тех экономистов и политиков, которые
призывают не спешить со вступлением в ВТО. Для набирающей силы российской науки
и промышленности ВТО может стать серьезным тормозом или даже приговором