Сергей МИРОШНИКОВ: развитие местного самоуправления — мощнейший экономический стимул


Беседу вел Александр Полянский

1 января 2007 года исполнился год с начала масштабной реализации 131-го закона. Подвести первые итоги воплощения в жизнь положений этого закона мы попросили директора Департамента федеративных отношений, государственного управления и местного самоуправления Министерства регионального развития РФ.

— Сергей Николаевич, каковы основные проблемы реализации Закона об общих принципах организации местного самоуправления?

— Первая проблема — количество муниципальных образований увеличилось более чем в два раза, созданы их новые формы: городские округа, муниципальные районы, городские поселения, сельские поселения, а также внутригородские муниципальные образования в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге с новыми полномочиями.

— Вы рассматриваете муниципалитеты в двух столицах как отдельный тип муниципальных образований?

— Безусловно. О них нельзя забывать: в Москве и Петербурге проживает весьма значительная часть населения нашей страны. Москва и Санкт-Петербург — субъекты Федерации, то есть в масштабе этих мегаполисов осуществляется государственное управление, вот почему местное самоуправление в них реализуется на уровне отдельных городских территорий.

— Но реализуется не слишком активно. В Петербурге это менее критично, поскольку там нет такой жесткой административной структуры, как в столице, в Москве же с муниципальным самоуправлением большая проблема…

— В Петербурге муниципальное самоуправление действительно более выражено, и не в последнюю очередь потому, что Петербург включает в себя отдельные города, такие как Петергоф, Петродворец, Сестрорецк и др.

Москва — намного более целостная, гомогенная территория, границы тех или иных образований в ней достаточно условны.

— Но в состав Москвы также входят отдельные города, например Зеленоград.

— Зеленоград — один из немногих примеров такой исторически и географически автономной территории, он даже не примыкает к основной территории Москвы. И в этой российской «кремниевой долине», кстати, весьма значительные успехи в сфере местного самоуправления.

Нужно понимать, что вдохнуть жизнь в новые формы муниципалитетов — как внутригородские, так и иные, установленные 131-м законом, — очень непросто, на это уйдет не один месяц и не один год. Ведь отсутствуют и традиции, и необходимый опыт… Тем не менее данный процесс проходит, на мой взгляд, достаточно успешно, что свидетельствует о высоком качестве аналитической работы при выработке форм местного самоуправления.

Вторая крупная проблема реализации 131-го закона связана с первой: более половины всех муниципальных образований, созданных по этому закону, — вновь образованные.

— Это прежде всего сельские поселения?

— Да, в основном сельские поселения. В городских местное самоуправление, как правило, было и раньше — разное по степени развитости и подготовленности, но было. На сельской же территории существовало либо административное управление со стороны субъектов Федерации, либо отдельные очаги местного самоуправления.

Районы несли на себе основную управленческую, обычно государственную, функцию. В селах не было фактически ни самой муниципальной власти, ни стремления ее создать.

— В советское время вся власть на таких территориях принадлежала руководству колхозов и совхозов, сельсоветы были скорее декоративным органом?

— Конечно. И колхозы, и сельсоветы в пореформенные годы прекратили свое существование. Поэтому в большинстве случаев в селах нужно было создавать органы местного самоуправления, что называется, с чистого листа.

Сегодня они созданы. Колоссальное достижение реализации 131-го закона — местное самоуправление действует теперь на всей территории страны.

Население с энтузиазмом восприняло эту форму демократического управления, активно участвовало и участвует в выборах глав муниципалитетов и представительных органов муниципальной власти. Но подтвердить свою готовность к управлению территорией избранные органы смогли далеко не везде.

Потому, как бы неоднозначно мы в Минрегионе России не относились к передаче части полномочий на уровень районов, потребность в этом, видимо, была объективной. И являлась одной из причин, почему некоторые регионы отложили введение у себя в полном объеме Закона об общих принципах организации местного самоуправления на год, два, в ряде случаев до 2009 года.

По итогам 2006 года больше половины субъектов Федерации перешли к применению 131-го закона полностью. Но это не означает, что все без исключения поселения там наделены всеми полномочиями, предписанными законом: зачастую они переданы на уровень районов, но по договорам, то есть на основе закона. Таким образом, сейчас и на региональном, и на муниципальном уровне имеется понимание, что делается и зачем, проявляется разумное отношение к полномочиям и способности их осуществлять.

Самое главное свидетельство зрелости власти и ее готовности осуществлять полномочия местного самоуправления — сегодня только у 16% муниципальных образований нет бюджетов, они финансируются по сметам.

— Это данные по всем субъектам Федерации или только по тем, которые перешли на 131-й закон?

— В том-то и дело, что по всем! В меньшей части субъектов Федерации, в тех, где не перешли на новый закон в полной мере, можно было ожидать доминирования сметного принципа. Но этого не произошло. И, повторяю, свидетельствует о зрелости власти и готовности к развитию местного самоуправления.

— Но в то же время бюджеты муниципалитетов очень и очень скромные.

— Это так. Но научиться работать в бюджетной системе с ее жесткими требованиями, в частности казначейским кассовым исполнением бюджета, для вновь образованных муниципалитетов очень непросто.

— То есть нужно начинать с малого?

— Конечно. И с каждым годом увеличивать объем полномочий и бюджета. Именно бюджетирование дает самые серьезные основания предполагать, что местное самоуправление у нас не только зародилось, но будет и развиваться. Потому что люди, которые сами составляют бюджет, пусть на первых порах маленький, сами распоряжаются его средствами, будут понимать, что они делают и зачем, и на следующий год требовать себе больших полномочий. Субъекты Федерации, по нашим данным, готовы идти на их увеличение.

— Иначе говоря, проблема недостаточности доходов муниципалитетов, по поводу которой часто сетуют представители местного самоуправления, на самом деле не первостепенная?

— Финансирование достаточным не будет никогда. Вопрос состоит в том, откуда возьмутся средства — из собственных доходов муниципалитетов или из межбюджетных трансфертов.

Местное самоуправление — это уровень власти, который должен самостоятельно решать свои проблемы. До тех пор пока оно не научится самостоятельно зарабатывать деньги, их будет не хватать.

— А как оно сможет зарабатывать? Это же не коммерческое предприятие.
За счет самообложения?

— Нет, самообложение — это крайняя мера, которая должна использоваться для решения неких дополнительных задач. Скажем, решили провести газопровод или мост построить. Тут, если сообщество считает, что получит больше пользы, чем понесет расходов, такая мера оправданна.

Вот недавний опыт Адыгеи — из реализации проекта Всемирного банка по развитию местного самоуправления в сельской России. Там в одном из поселков в порядке самообложения было принято два решения. Первое — собрать деньги на освещение центральной улицы. Сначала хотели по
100 руб., но потом сошлись на 50 руб.
И второе решение — выделить на газификацию по 5 тыс. руб. с человека. По этому поводу дискуссий не вели, потому что люди понимают: если на освещении центральной улицы можно сэкономить, то без газа никак не обойтись — здесь торговаться нечего.

Но это дополнительные средства, а в основе финансирования деятельности муниципалитетов должны быть регулярные источники доходов. Их обеспечит увеличение налогооблагаемой базы, то есть подъем экономики на территории муниципалитета — развитие промышленности, сельского хозяйства, по-требительского рынка…

— Но налоговых источников, остающихся в муниципалитетах, очень мало!

— Это действительно так, но подобное решение — следствие крайне неравномерного распределения налогооблагаемой базы по территориям. Для ее выравнивания при подготовке закона и поправок в Бюджетный кодекс было принято совершенно правильное решение — передать на региональный уровень максимум налоговых доходов. В противном случае одни получали бы много, а другие не получали бы ничего и при этом лишались бы возможности выровнять свои доходы с остальными.

По мере роста экономики налогооблагаемая база будет выравниваться, а источники налоговых доходов — постепенно возвращаться на уровень муниципальных образований.

У муниципалитетов не будет достаточно средств, пока не заработают нормально фермерские хозяйства и агропредприятия, предприятия по переработке сельхозпродукции, промышленные производства. А без активизации деятельности муниципалитетов этого не произойдет.

«Единая Россия» некоторое время тому назад, в период принятия закона о местном самоуправлении, проводила выездные слушания в Мордовии. Опыт развития местного самоуправления в этой республике показал, что такие возможности есть. Там в три раза увеличился валовый региональный продукт, а доходы отдельных поселений выросли более чем в 100 раз!

Сельские поселения в Мордовии за свой счет строят спорткомплексы, сооружают мосты, так как посчитали, что выгоднее гонять скот на лишнюю дойку по короткой дороге. Они заинтересованы в том, чтобы увеличить надои молока в фермерских хозяйствах и чтобы сдача мяса была выше, и потому всячески стимулируют сельскохозяйственное производство, помогают ему развиваться, ликвидировать инфраструктурные ограничения.

Позитивный опыт есть и в других регионах, например в Вологодской области. Темпы реализации 131-го закона удивили даже губернатора Вячеслава Позгалева.
«Я, — говорит, — не думал, что они так активно возьмутся за развитие налоговой базы. В этом я им буду обязательно помогать». Муниципалитеты здесь сильно заинтересованы в доходах. Вологодская область в итоге занимает очень высокое место по производственным показателям в сельском хозяйстве. Ее жители оказались готовы к тому, чтобы в собственных интересах вести эту работу.

— Видимо, на результатах вологодских муниципалитетов сказался еще и менталитет северян, привыкших к самоуправлению в сельской общине со стародавних времен. Так же хорошо, наверное, обстоят дела в казацких хуторах…

— Конечно, старые традиции, еще не полностью утраченные за советский период, дают о себе знать. Но есть примеры другого рода — территории, на которых практически не осталось трудоспособного населения на селе. Это, в частности, Новгородская, Псковская области, где произошел огромный отток населения из сельской местности.

В таких регионах крайне тяжело возрождать и традиции производства, и традиции самоуправления. В том же положении многие территории Дальнего Востока. Там очень мало населения, муниципалитеты не будут экономически эффективными еще очень-очень долго, если не получат государственной помощи.

— На Дальнем Востоке, как считают многие экономисты, государство должно создавать очаги экономического развития за счет льгот и дотаций.

— Прежде должны быть сформированы условия для таких вложений в виде крепких муниципальных образований. Потому что механизмы организации власти выступают средством как закрепления населения на этих территориях, так и создания необходимых инфраструктурных и административных условий для появления там производственной базы.

Развитие местного самоуправления — мощнейший экономический стимул. Поэтому экономический подъем начинается с организации власти.

— Муниципалитеты в России сталкиваются с проблемой колоссальной бюджетной недообеспеченности: уменьшились не только их собственные доходы, но и межбюджетные трансферты они недополучают…

— По данным Минфина России, доходы выросли. Общий запланированный объем доходов местных бюджетов в 2006 году составил 1303 млрд руб., что выше уровня 2005 года на 150 млрд руб., хотя объем полномочий уменьшился более чем на 200 млрд руб. По факту исполнения были получены значительные дополнительные доходы.

Однако не все так просто. Скрытый дефицит имеется во всех муниципальных образованиях. Процесс структурирования власти, разграничения полномочий начался со 122-го
закона, который многие ошибочно называют законом о монетизации. На самом деле этот закон был посвящен разграничению полномочий между уровнями власти. И когда он принимался, президент Путин говорил: для того чтобы выполнить все содержащиеся в законах обязательства в ценах 2003 года, нужно удвоить федеральный бюджет.

— Но сейчас удваивать уже не нужно.

— Удваивать нужно всегда, а еще лучше утраивать и учетверять. Консолидированный бюджет действительно значительно увеличился, а разрыв в бюджетной обеспеченности уменьшился. Однако потребности все еще не могут быть полностью «закрыты» — ни в развитии коммунальных предприятий и инфраструктуры, ни в строительстве и содержании дорог, ни в социальной сфере. Эти проблемы чрезвычайно остры и требуют для своего решения больших средств. Частично они выделяются.

Приоритетный национальный проект «Доступное жилье» направлен на создание новых площадок для застройки, их техническое обустройство, привлечение на данные цели средств под гарантии бюджета. Бюджет государства теперь может себе это позволить, поскольку мы стали жить немного лучше, богаче. Но сказать, что все мы живем хорошо, пока нельзя.

Постепенно разрыв между имеющимися доходами и необходимыми финансовыми средствами будет сокращаться, но он останется и в последующие годы. Пока у нас не будет развитой налоговой базы, а значит, производственной базы в промышленности и сельском хозяйстве, деньги в достаточном объеме не появятся.

Вот почему развитие муниципального самоуправления — ключевой вопрос экономиче-ского развития, то звено, которое позволит вытащить всю экономическую цепочку.

— Ряд регионов — Свердловская, Калининградская области и другие — отличился специфическим подходом к созданию муниципальных структур: большинство муниципалитетов там были образованы в форме городских округов. Это чревато серьезными последствиями при реализации национальных проектов, ведь расчеты в ПНП «Образование» и «Здравоохранение» сделаны исходя из того, что городской округ — это город, а не унитарное объединение города и сельских населенных пунктов…

— С момента выработки подходов к осуществлению муниципальной реформы, то есть примерно с 2000 года, идет спор, что является наиболее эффективным: два уровня самоуправления или один. Некоторые предлагали и предлагают ввести государственное управление на уровне муниципальных районов.

В той же плоскости лежит дискуссия о том, какие образования нужно считать городскими округами и можно ли создавать единый муниципалитет из города и сел, называя его городским округом. Однозначного ответа на этот вопрос быть не может. Решение данной задачи каждым конкретным регионом определяется историческими и социально-экономическими условиями.

Кстати, процент городских округов в Свердловской области не самый большой. Значительно больше он в Сахалинской области, хотя плотность населения там в разы меньше и меньше на территории области городов. Но создать эффективно действующие структуры муниципального управления там оказалось возможно только таким способом.

— Присоединив села к городу?

— Да. Это единственный вариант формирования экономически эффективных муниципалитетов в данных условиях. Создать на таких малонаселенных территориях еще и муниципальные районы означало бы распылить полномочия и ресурсы.

Что касается Калининградской области, то там новая администрация склоняется к компромиссной позиции, изучает ситуацию, без спешки пытается сформулировать для себя, как правильно построить работу, нужно ли менять сложившуюся структуру, в которой доминируют городские округа. Это будет зависеть от оценки эффективности деятельности местных властей.

Вообще, несколько последних заседаний президиума Госсовета и самого Госсовета, поручения президента России по их итогам настраивают нас на то, что деятельность власти должна получать объективную оценку. Это относится и к федеральной, и к региональной, и к местной власти. Без такой оценки понять, чего мы достигли, что получилось, а что нет, нельзя.

— Почему в законе не предусмотрена возможность создания муниципалитетов второго уровня в городских округах?

— Потому что это приведет к дроблению бюджета, увеличению числа должностных лиц…

— Но в Москве и Петербурге такие структуры создаются! Почему же нельзя их иметь Новосибирску, Екатеринбургу и другим крупнейшим городам — хотя бы только им?

— Москва и Санкт-Петербург очень большие города. Даже третий по величине в России город — Новосибирск в три раза меньше Петербурга, не говоря уже о гигантской Москве. К тому же в двух столицах, как я уже сказал, на уровне городов осуществляется государственное управление, и мы обязаны предоставить гражданам возможность самоуправления.

То же самое мы должны будем сделать в столицах субъектов Федерации, если там окажется введено госуправление — такой вопрос, как вы знаете, обсуждался.

— Но было принято отрицательное решение.

— Да, и, на мой взгляд, обоснованно.
Я считаю, что муниципальные власти вполне справляются с управлением своими территориями. Города-миллионники за редким исключением не имеют трений с региональными властями, они ведут согласованную политику и согласованную деятельность.

Значительно больше трений у столичных городов меньшего размера. Следовательно, в основе противоречий лежит не политика, а экономика, то есть борьба за ресурсы. Если город не располагает достаточными собственными доходами, у него начинаются трения с субъектом Федерации.

Все конфликты возникают от бедности, а не от богатства. Поскольку города-миллионники — небедные муниципальные образования, их власти думают, как сделать жизнь горожан лучше, а значит, всеми силами стремятся к нахождению компромисса с региональными властями.

Так что я не вижу надобности вводить госуправление ни в городских округах-миллионниках, ни в других столицах субъектов Федерации, но считаю крайне необходимым развивать промышленность и сферу услуг во всех этих городах.

И еще одно: в силу требований закона мы создали единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс), на основе Советов муниципальных образований всех субъектов Федерации. Я думаю, что будет полезно превратить Союз российских городов — одно из старейших объединений муниципалов — в секцию этого конгресса, то есть переделать его в новый, экономический формат. Ведь именно у городов есть и общие проблемы, и опыт их решения.

— Насколько коррелирует уровень развития местного самоуправления на территории с уровнем развития ТОС?

— ТОС — территориальное общественное самоуправление — особая форма самоорганизации граждан, это не местное самоуправление. Общее с МСУ у него только то, что они создаются на одной и той же территории и имеют общую электоральную базу. Через ТОС растет авторитет местного самоуправления. Но задачи их различны.

Структуры ТОС — это такая же форма самоорганизации граждан, как шахматные кружки, клубы ветеранов, объединения женщин, советы жильцов… Задачи этих организаций гораздо шире, чем у органов местного самоуправления. Особенно актуальны они в сельских поселениях: выпас скота, благоустройство, уборка, воспитательная работа…

Что же касается городов, то товарищества собственников жилья (ТСЖ) фактически «закрывают» все вопросы «немуниципальной» самоорганизации. Более диверсифицированных органов в городе не требуется.

Хотя там, где они исторически сложились, они могут занимать некое промежуточное положение между собственно ТСЖ и структурами муниципальной власти.

— Довольно много споров вызывает земельный вопрос, вернее, то, как он решен в 53-м законе…

— Мы исходим из двух принципов: во-первых, должно быть четко определено, кто регулирует земельные отношения, а во-вторых, это регулирование должно быть компетентным. Некоторые ограничения для городских и сельских поселений, а также для столиц субъектов Федерации родились потому, что новые подходы, изменения законодательства, реализация национальных проектов, обязательность наличия градостроительных планов, новый порядок выделения земельных участков требовали того, чтобы было обеспечено квалифицированное и добросовестное регулирование, требовали высокой профессиональной готовности.

С точки зрения Минрегиона России, главное, чтобы в земельном вопросе был порядок. А какой уровень власти реализует те или иные полномочия, не столь уж существенно. У органов МСУ большие полномочия. Если есть понимание проблем и стремление согласованно работать на результат, а не отстаивать любой ценой собственные позиции, проблем не будет.

— Но проблемы возникают — по поводу распоряжения земельными участками в столицах, например.

— А что, раньше их не было? Были. Имелись проблемы с выделением участков, затягивалось оформление документов, они оформлялись ненадлежащим образом…

Понимаете, там, где есть желание решать вопросы в интересах граждан, проблем не возникает. А там, где у той или другой стороны существует стремление самоутвердиться, конечно, появляются противоречия.

В рамках реализации приоритетных национальных проектов властям всех уровней нужно научиться выполнять то, что прописано в законе. И тогда мы сможем оценить эффективность их деятельности.

— Готовятся ли министерством какие-то поправки, изменения в 131-й закон?

— У министерства таких инициатив нет. Принципиальные вещи уже достаточно хорошо отрегулированы законом, а менее принципиальные правятся и без наших инициатив: в 2006 году поправки, касающиеся местного самоуправления, вносились десятью законами. А всего мы давали заключение по более чем 60 поправкам. Как правило, это законодательные инициативы субъектов Федерации. Были там и повторяющиеся поправки, и те, которые мы не можем допустить, иначе 131-й закон потеряет свою целостность. На них мы давали, конечно, отрицательное заключение.

Мы против изменения законодательства до того, как получена достаточная практика его применения, и до того, как она должным образом не проанализирована. Потому главная наша задача на сегодня — развернутый мониторинг. Мы готовим сборник мониторинговых данных за прошлый год — весьма объемный документ. Самая проблемная составляющая этой работы — финансовый мониторинг, поскольку очень трудно проводить анализ финансовой обеспеченности муниципальных образований. Что признает и Минфин России, который в основном его и выполняет. Но делать это необходимо. Здесь мы рассчитываем на помощь региональных советов и Общероссийского Конгресса муниципальных образований.

Второй год применения всех положений закона позволяет достаточно взвешенно оценить, чего мы достигли, чтобы успеть скорректировать какие-то моменты до 2009 года — до окончания переходного периода. Чтобы встретить 2009 год с четким пониманием того, каким должно быть местное самоуправление в Российской Федерации.