Хорошей идее — достойное воплощение


текст | Ирина ТУРГЕЛЬ
профессор УрАГС (Екатеринбург),
доктор экономических наук

В большинстве случаев по жилищной проблеме на федеральном уровне высказываются специалисты федеральных же экспертных организаций. Мы решили скорректировать сложившуюся традицию, предоставив слово одному из ведущих региональных экспертов по этой проблеме — проректору по научной работе и заведующему кафедрой экономики и управления Уральской академии государственной службы Ирине Тургель. Ирина Дмитриевна — известный уральский экономист, область ее научных интересов охватывает разнообразные проблемы управления социально-экономическим развитием как на общегосударственном уровне, так и на уровне регионов и городов.

Предлагаемая читателям статья — краткий, но фундаментальный анализ жилищной политики
в ретроспективе, основных проблем сегодняшнего дня и подходов к их решению.

То, что программа обеспечения граждан жильем стала одним из приоритетных национальных проектов, свидетельствует о большом значении, которое придает власть жилищной проблеме. ПНП «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» на первом этапе реализации (2006—2007 годы) включает четыре направления: «Повышение доступности жилья», «Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования», «Увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», «Выполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленных федеральным законодательством». Механизмами реализации проекта выступают федеральная целевая программа «Жилище» на 2002—
2010 годы и субвенции субъектам РФ за счет средств Федерального фонда компенсаций на обеспечение жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов.

Жилищная реальность,
данная нам в ощущениях

Не секрет, что на протяжении как советской, так и постсоветской эпохи улучшение жилищных условий — одна из приоритетных потребностей населения нашей страны. Причем на фоне относительной стабилизации общей социально-экономической ситуации значимость удовлетворения этой потребности растет.

Так, в 2003 году, по данным Института экономики города, впервые с начала экономических реформ жилищно-коммунальные проблемы опередили бессменного лидера рейтинга — финансовые проблемы. По состоянию на конец 2003 года 61% россиян были неудовлетворены своими жилищными условиями.

Эта цифра имеет тенденцию к росту: по данным опроса фонда «Общественное мнение», в начале марта 2006 года уже 65% наших граждан полагали, что там, где они живут, население жильем обеспечено «плохо». Только 10% отмечали положительные сдвиги в этой сфере за последнее время.

Существование этой десятилетиями не решаемой проблемы ведет к появлению комплекса негативных социально-экономических, политических и психологических последствий.

Во-первых, это усиление процессов социальной дифференциации, которые имеют ярко выраженную пространственную специфику. Если, например, в целом по стране в 2004 году на 1 тыс. человек было введено 285 кв. м общей площади нового жилья, то в городах и поселках городского типа этот показатель в 1,36 раза превышал объем ввода по сельской местности.

Другая устойчивая тенденция — снижение степени обеспеченности жильем как городского, так и сельского населения на периферии. Как свидетельствуют данные таблицы 1 (см. стр. 14),
если в Центральном федеральном округе доля в объеме ввода нового жилья в стране существенно превышает долю округа в общей численности населения РФ, в Северо-Западном, Южном и Приволжском эти доли практически равны, то в Уральском и Сибирском федеральных округах ситуация прямо противоположная, и, наконец, в Дальневосточном округе доля в объеме ввода нового жилья более чем в два раза меньше доли в численности населения.

Во-вторых, ухудшение социального и психологического климата. Собственный дом, благоустроенное жилье важны не только как условия жизнедеятельности и воспроизводства рабочей силы, но и как условия позитивного мироощущения людей, уверенности в завтрашнем дне, доверия к политическим институтам страны. На сегодня, к сожалению, этот резерв доверия уже в значительной степени утрачен. Несмотря на то что реальные доходы населения России ежегодно повышаются, приобретение и строительство жилья остаются доступны только ограниченному кругу людей, начиная с «верхушки» среднего класса.

В-третьих, снижение инвестиционной активности, ограничение темпов экономического роста. К сожалению, темпы роста объемов ВВП в России устойчиво превышают темпы роста инвестиций. Так, в 2004 году по сравнению с 1995 годом объем ВВП вырос в 11,7 раза, в то время как объем инвестиций в основной капитал — только в 10,2 раза. В результате на стадии экономического подъема норма инвестирования в основной капитал снижается.

Поскольку на сегодняшний момент из всех компонентов совокупного спроса позитивную динамику демонстрирует лишь внешний спрос на энергоносители, эти тенденции неумолимо свидетельствуют о наличии серьезных внутренних ограничителей экономического роста. Между тем для всех стран, которые смогли обеспечить опережающие темпы роста национальных экономик, характерно существенное превышение темпов роста инвестиций над темпами роста ВВП.

О наличии серьезного отставания России в этой сфере говорит и динамика валового накопления основного капитала по сравнению с другими странами (см. таблицу 2 на стр. 17). Даже с учетом того, что в 2004 году данный показатель в России составил 113,4%, более низкие темпы роста валового накопления демонстрируют только Германия и Япония. Однако, как мы понимаем, эти страны уже очень давно решили те экономические проблемы, которые стоят сейчас перед нашей страной.

Таким образом, в экономике, с одной стороны, формируется значительный неудовлетворенный спрос населения на жизненно важный для сохранения общественной стабильности товар (спрос этот носит преимущественно отложенный характер, в силу высокой стоимости объектов недвижимости).
С другой стороны, есть серьезный дефицит совокупного внутреннего спроса, способный резко ограничить пределы экономического роста в масштабах всей страны.

В этих условиях задача государства должна состоять в преодолении существующего разрыва за счет применения комплекса инструментов, направленных на стимулирование как совокупного спроса, так и предложения.

Как решалась жилищная проблема

В нашей стране накоплен определенный опыт государственного жилищного финансирования. В дореформенный период система жилищного финансирования заключалась в централизованном распределении бюджетных ресурсов для строительства государственного жилья и его бесплатном предоставлении гражданам, стоящим в очереди на улучшение жилищных условий. К началу экономических реформ в России отсутствовал рыночный механизм, предполагающий самостоятельное участие населения в решении жилищной проблемы.

Проведенные в 90-х годах реформы в жилищной сфере обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам. Право собственности на жилье, а также рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в жилищной сфере. Однако рынок оказался не обеспечен необходимыми кредитно-финансовыми механизмами, которые могли бы восполнить сокращение бюджетных ассигнований в строительство.

Основная часть населения, имеющая относительно стабильные доходы и желающая приобрести жилье в собственность, не может этого сделать из-за отсутствия достаточных накоплений. В условиях резкого сокращения бюджетных расходов в жилищном секторе государство сосредоточило внимание главным образом на проблемах отдельных категорий и групп населения. Организационный механизм финансовой поддержки приобретения жилья и жилищного строительства на федеральном уровне был сформирован в рамках федеральной целевой программы «Жилище», одобренной постановлением Совета министров — Правительства РФ от
20 июня 1993 года № 595, и Основных направлений нового этапа реализации государственной целевой программы «Жилище», одобренных указом президента РФ от 29 марта 1996 года № 431.
В рамках этих документов были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной
политики, определены ее приоритетные направления.

Регионы приняли удар на себя

В этих условиях основная тяжесть финансовой поддержки приобретения жилья сместилась на субфедеральный уровень. Особую роль в развитии жилищного финансирования сыграли субъекты РФ и муниципалитеты, особенно в крупных городах. Из-за слабого развития ипотечного жилищного кредитования региональные программы в большинстве своем были ориентированы на использование средств региональных и местных бюджетов, которые предоставлялись населению на приобретение или строительство жилья в форме льготных жилищных кредитов либо финансовой помощи отдельным категориям граждан.

Бюджетная поддержка граждан осуществлялась преимущественно в виде:

– субсидирования процентной ставки по ипотечным кредитам, выдаваемым уполномоченными банками (за счет бюджетных средств покрывается разница между действующей в банке рыночной процентной ставкой по аналогичным кредитам и льготной процентной ставкой);

– предоставления субсидии на часть стоимости приобретаемого жилья с целью оплаты первоначального взноса;

– предоставления кредитов (займов) на жилищные цели за счет средств бюджета.

Например, в нашей Свердловской области граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий и попадающие в категорию лиц, имеющих право на государственную поддержку при строительстве или приобретении жилья, могут участвовать в одной из программ, реализуемых областным правительством, а именно:

– в Программе поддержки работников бюджетной сферы;

– в Программе государственной поддержки сельских застройщиков;

– в Программе поддержки молодых специалистов;

– в Программе строительства жилья через сеть ссудосберегательных строительных товариществ;

– в Программе ипотечного жилищного кредитования населения.

Анализ существующих в регионах подходов к жилищному финансированию позволяет сделать вывод о том, что при всех внешних различиях их объединяет попытка использовать средства бюджетов для поддержания своих жилищных программ. Все программы характеризуются малыми масштабами реализации, так как ограничены возможностями бюджетов. Они дают определенные результаты с точки зрения получения отдельными семьями возможности улучшения жилищных условий, но имеют и ряд отрицательных последствий:

– бюджетные средства расходуются через различные внебюджетные фонды не всегда целевым образом;

– субсидии гражданам в форме льготных кредитов или субсидирования процентных ставок ложатся достаточно тяжелым бременем на местные бюджеты и доходят далеко не всегда до тех групп населения, которые наиболее всего нуждаются в бюджетной поддержке;

– коммерческие банки, страховые компании, риэлторы, оценочные фирмы, отбираемые для участия в региональных жилищных программах, не играют сколько-нибудь активной роли субъектов рынка, а лишь выступают уполномоченными посредниками при предоставлении кредитов (займов) и их обслуживании;

– из-за заведомо заниженных процентных ставок по кредитам (займам) невозможно привлечь средства институциональных и частных инвесторов для рефинансирования на рыночных условиях, что ограничивает масштабы региональных жилищных программ.

Учитывая региональное вмешательство по субсидированию процентных ставок, региональные банки занимают инертную, выжидательную позицию, не желая направлять привлеченные ресурсы в ипотечное жилищное кредитование, предпочитают перекладывать возможные риски на региональные ипотечные агентства и жилищные фонды, создаваемые на бюджетные средства.

Именно поэтому представляется столь своевременным возвращение государства в сферу жилищного финансирования, но уже на качественно новой основе.

Центр усиливает влияние

Первые шаги в этом направлении сделаны в 2001 году, когда постановлением Правительства РФ от 17 сентября
2001 года была принята федеральная целевая программа «Жилище» на 2002—2010 годы. По срокам реализации она делится на два этапа: первый — 2002—2005 годы, второй — 2006—2010 годы. На первом этапе основной акцент был сделан на продолжении практики выполнения обязательств государства перед определенными категориями граждан, а также на развертывании в общенациональном масштабе системы государственной поддержки ипотечного жилищного кредитования.

Тем не менее целый комплекс проблем за указанный период так и не был решен. В 2002—2005 годах не снизилось среднее время ожидания предоставления жилых помещений социального использования, которое продолжает составлять около 20 лет; износ основных фондов коммунального комплекса сохраняется на уровне 60% и имеет тенденцию к увеличению и т. д.

Было бы слишком просто объяснить сложившуюся ситуацию только низкими объемами финансирования. Можно говорить о безусловном дефиците средств, выделяемых на выполнение государственных обязательств Российской Федерации по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Но вот по другим направлениям причины связаны скорее с отсутствием действенных механизмов целеполагания и эффективного управления финансовыми ресурсами, поступающими на программные мероприятия из различных источников.

Нужно особо отметить следующие болевые точки программы:

– недостаточная ориентированность мероприятий на увеличение объемов жилищного строительства и решение проблем развития рынка доступного жилья;

– отсутствие концентрации ассигнований из федерального бюджета на главных направлениях, их распыление по семи подпрограммам, пяти государственным заказчикам;

– отсутствие механизмов консолидации бюджетных ассигнований федерального, регионального и муниципального уровней;

– недостаточное стимулирование привлечения внебюджетных источников финансирования программы, в том числе средств частных инвесторов, кредитов и личных средств граждан.

С новой остротой вопросы, связанные с повышением эффективности политики государства в сфере обеспечения населения жильем, поставлены в
2004 году, когда был объявлен приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье —
гражданам России» (первый этап — 2006—2007 годы). Благодаря проекту второй этап реализации программы «Жилище» (2006—2010 годы) действительно наполняется новым содержанием, и если раньше проблема обеспечения жильем находилась в общем ряду острых социальных вопросов, стоящих перед государством, то теперь в силу ее глубины и огромных позитивных синергетических эффектов не только с социальной, но и с общеэкономической точки зрения она получила национальный приоритет.

Можно отметить несколько наиболее существенных особенностей второго этапа ФЦП «Жилище».

Во-первых, это резкое увеличение объема выделяемых средств из федерального бюджета. В общем объеме федеральных финансовых ресурсов, запланированных на период 2002—2010 годов, доля затрат на первом этапе реализации программы составила только 19,7%. То есть на второй этап приходится свыше 80% от общего объема финансирования.

Во-вторых, впервые предусмотрено выделение государственных средств для непосредственного стимулирования жилищного строительства, то есть увеличения предложения жилья и снижения его стоимости. Речь идет о подпрограмме «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства».

В-третьих, в рамках внедрения системы бюджетирования, ориентированной на результат, разработана система оценки степени достижения целей, поставленных ФЦП «Жилище». Более того, не только предложены целевые индикаторы по каждому направлению программы (всего 16 индикаторов), но и методика их расчета.

В-четвертых, формируется система взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в рамках реализации национальных проектов, в том числе и ее организационные механизмы. В частности, между субъектами РФ и Министерством регионального развития РФ заключаются соглашения по выполнению приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», в рамках которых фиксируются полномочия сторон, основные направления взаимодействия, а также — и это чрезвычайно важно — региональные целевые показатели реализации национального проекта, что позволяет создать систему непрерывного мониторинга.

В-пятых, качественно изменяется механизм государственной поддержки ипотечного жилищного кредитования. Цель программ — создать в России унифицированную систему рефинансирования ипотечных жилищных кредитов. В данном случае выбран американский вариант государственной поддержки развития ипотечного жилищного кредитования.

Таким образом, совершенствуется как содержательное наполнение программы, так и управление ее реализацией.

Угрозы национальному проекту

Вместе с тем уже на этой, начальной, стадии реализации нового национального проекта нельзя не сказать о возникающих рисках и угрозах.

Первая группа рисков, на мой взгляд, связана с отсутствием четкой формулировки и непротиворечивого толкования миссии самой программы. Национальный проект носит название «Доступное и комфортное
жилье — гражданам России», однако нет четких критериев, какое жилье подходит под определение «доступное».

Я считаю, здесь надо говорить о массовом строительстве дешевого жилья, доступного широким слоям населения: бюджетникам, работникам низкой квалификации, молодым специалистам и т. д.
Под «доступным» я ни в коем случае не подразумеваю жилье бесплатное. Речь идет о целенаправленном формировании сегмента жилищного рынка, рассчитанного на людей с невысокими доходами, при этом жилье, безусловно, реализуется по рыночной стоимости.

Другой фактор из этой же группы рисков — слишком оптимистичные оценки потребностей в улучшении жилищных условий. Нашей стране нужно не удвоить объемы жилищного строительства к 2010 году, как предусмотрено нацпроектом, а увеличить их в семь — десять раз. Проблема состоит не только в крайне низкой обеспеченности россиян жильем, но и в том, что жилищный фонд России (до 80% которого составляют «брежневки» и «хрущевки») стремительно приходит в негодность. То есть не только увеличить прирост жилищного фонда, но и заместить львиную долю существующего, иначе старые дома начнут просто разваливаться.

Вторая группа рисков связана с последствиями серьезных изменений российского жилищного законодательства. Наиболее значительное развитие законодательной базы произошло в 2004 году в результате принятия 25 федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, в том числе Жилищного и Градостроительного кодексов РФ, закона «Об участии в долевом строительстве», а также ряда поправок в действующее ипотечное законодательство. Но с принятием новых законов жилищное строительство резко замедлилось.

Особенно болезненно был воспринят закон о долевом строительстве, который существенно усложнил процедуру привлечения средств граждан в жилищное строительство. Защищая частных инвесторов, он ввел крайне суровые правила привлечения денежных средств для застройщиков и солидарную ответственность банков и строителей перед дольщиками. В результате отказа от долевых схем и оттока финансов наметился значительный дефицит финансирования строительства.

Третья группа рисков обусловлена изменением способов финансирования целевых подпрограмм и резким увеличением в общем объеме выделенных средств доли ресурсов, идущих на ипотечное жилищное кредитование и субсидии. Если раньше в рамках программ по обеспечению жильем молодых семей и льготников (участников ликвидаций аварий и катастроф, переселенцев, жителей Крайнего Севера и т. п.), гражданам предоставлялись конкретные объекты жилья, то теперь все они вместо жилья будут получать субсидии. Всего на эти цели запрашивается порядка 20 млрд руб. в год.

Также предполагается увеличить госгарантии Агентству по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) с нынешних 4,7 млрд до 20—30 млрд руб. в год. Таким образом, преобладающая часть ресурсов направляется на стимулирование спроса. Однако, как уже отмечалось, проблема не только в дефиците платежеспособного спроса, но и в фактическом отсутствии на рынке основного объекта ПНП —
действительно доступного качественного жилья.

Какой смысл выделять столь значительные финансовые ресурсы, чтобы затем граждане их потратили на покупку квартир в старом жилищном фонде, с низкими качественными характеристиками жилья и истекшими сроками эксплуатации. Более того, вполне вероятна ситуация, когда увеличение объемов платежеспособного спроса вызовет дальнейший рост цен на жилищном рынке, и в результате выделяемых субсидий может просто не хватить на приобретение жилья даже в старом жилищном фонде.

Четвертая группа рисков связана с отсутствием четких организационных механизмов и недостаточным объемом финансирования мероприятий, направленных на стимулирование предложения жилья. По сути дела, только одна подпрограмма ФЦП «Жилище» —
«Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» призвана стимулировать собственно жилищное строительство. При этом на нее выделено несравнимо меньше средств — всего 2,3% от общего объема финансирования программы на весь срок реализации. Вместо прямых инвестиций это будут госгарантии по кредитам и субсидирование процентов. Госгарантии предполагается предоставлять субъектам РФ, а те уже будут направлять их коммерческим банкам, прилагая софинансирование проектов со своей стороны, а также со стороны муниципалитетов.

Однако, по моему мнению, банки не смогут в полной мере контролировать себестоимость строительства инфраструктуры, возводииой строительными или коммунальными компаниями. Также непонятны критерии отбора проектов, которые будут оснащаться коммунальной инфраструктурой, и технические требования к ним. Вполне вероятно, что в силу отсутствия четко прописанных организационных механизмов и критериев отбора финансироваться на местах станут «зависшие» из-за дефицита средств проекты, а не строительство именно доступного жилья.

Пятая группа рисков вызвана недостаточно качественным обоснованием планируемых объемов финансирования и показателей исполнения программы. Неясно, каким образом взаимоувязаны программа «Жилище» и, например, Среднесрочная программа социально-экономического развития страны, Среднесрочный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации и другие плановые документы, раскрывающие ключевые показатели социально-экономического развития страны. Каким образом взаимоувязаны масштабные проекты ФЦП и возможности развития строительного комплекса страны, включая не только строительство, но и производство строительных материалов? На основе каких показателей, экспертных оценок, прогнозов делались предположения об объемах привлекаемых для реализации программы внебюджетных средств? Средства частных инвесторов должны составить свыше 52% от общего объема финансирования, а средства молодых семей —
11%, что даже несколько превышает объем средств (10,3%), выделяемых региональными и местными органами власти.

Не меньше вопросов возникает и по поводу показателей оценки реализации программы. Например, при расчете коэффициента доступности жилья исходили из того, что семья из трех человек все свои средства направляет на приобретение жилья, хотя реально эта цифра вряд ли может составить более 50% доходов семьи.

Отсутствие четко сформулированных приоритетов и механизмов реализации серьезно затрудняет воплощение национального проекта и на уровне субъектов Федерации. Пока распределение средств между богатыми и бедными регионами выглядит более или менее сбалансированным. В относительном измерении дотационные регионы получают больше. Это, в частности, касается жилищных субсидий (они рассчитываются на основе среднероссийской стоимости квадратного метра жилья). Однако у более развитых регионов выше шансы получить федеральную поддержку на экономическое развитие.

Структура управления национальным проектом ориентирована на четкое взаимодействие всех уровней власти, тщательную координацию принимаемых решений. Но положительные стороны на этом пока исчерпываются, а негативные факторы имеют тенденцию кумулятивно накапливаться.

Многие нормативные акты федерального уровня были разработаны с опозданием, по многим мероприятиям до сих пор нет четкого финансового плана и программы действий. Система администрирования проектов чрезвычайно бюрократизирована. Так, в соответствии с Типовой инструкцией о порядке составления и представления отчетности о реализации приоритетных национальных проектов федеральные органы исполнительной власти, организующие их реализацию, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления составляют годовую, полугодовую, квартальную, месячную и недельную (!)
отчетность о ходе выполнения ПНП. Расширение штатов на всех этажах власти потребуется уже только для того, чтобы хотя бы прочитать все это количество еженедельно поступающих отчетов, не говоря уже об их анализе.

Регионы и муниципальные образования могут действовать только в рамках сформулированных на федеральном уровне направлений. Полномочия региональных властей по организации финансовых потоков (в рамках нацпроектов) крайне малы. По существу, они вправе лишь просить федеральный центр об общем объеме финансирования для своего региона. Вполне объяснимо желание федеральных чиновников обез-опасить национальные проекты от
неэффективного использования средств (в том числе прямого разворовывания на региональном уровне). В каком-то смысле то, что федеральная власть имеет решающее слово, даже хорошо: если будут утверждены четкие критерии оценки проектов, при распределении средств она сможет выступить в роли объективного (в смысле ангажированности интересами различных региональных кланов) арбитра. Однако это не позволяет учесть особенности ситуации в сфере обеспечения населения жильем на конкретной территории.

Самая, пожалуй, серьезная проблема заключается в том, что централизованный механизм реализации национальных проектов вынуждает решать все возникающие вопросы в режиме «ручного управления». По каждому проекту сформирована «сквозная система управления, включая планирование и организацию работ на региональном уровне». Вместе с тем непонятно, почему распределение средств по национальным проектам осуществляется в рамках сквозной системы, в то время как такие важнейшие для страны реформы — местного самоуправления, ЖКХ, административной системы — администрируются в обычном режиме.

Критический момент

Проведенный анализ позволяет говорить о том, что именно сейчас наступает тот критический момент, от которого зависит дальнейший успех национальных проектов России. Именно от того, насколько успешной окажется реализация этих проектов в регионах, в конечном счете зависит и то, будут ли достигнуты цели, поставленные президентом страны на общероссийском уровне.
В связи с этим особую важность представляет постоянный мониторинг, сопоставление и критический анализ ситуации в сфере реализации национальных проектов не только на уровне субъектов Федерации, но и на уровне муниципальных образований.

Будем надеяться, что существующие пока на начальных этапах реализации недостатки удастся преодолеть и замечательная идея национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» в каждом субъекте РФ получит свое достойное воплощение в рамках серьезной региональной жилищной программы, в которой проекты по созданию коммунальной инфраструктуры увязывались бы с развитием рынка земли, жилищным строительством, производством строительных материалов и ипотекой.