Светлана ОРЛОВА: проблемы осложняют регулирование вопросов распоряжения земельными участками


Подготовила Наталья Войченко

Продолжаем публиковать комментарии заместителя председателя Совета Федерации по вопросу внесения изменений в статью 3 федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в части уточнения порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена).*

*Начало см. в № 8 за 2006 год.

— С 1 июля 2006 года вступил
в силу федеральный закон от
17 апреля 2006 года № 53-ФЗ
«О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, федеральный закон
“О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Им были установлены критерии отнесения земельных участков к различным видам государственной (федеральной или субъектов РФ) и муниципальной собственности. Это позволяет значительно ускорить процесс разграничения прав государственной и муниципальной собственности на земельные участки, провести их государственную регистрацию и включить в хозяйственный оборот, в том числе в целях развития жилищного строительства, формирования социальной и бытовой инфраструктур поселений, развития дачного хозяйства, садоводства и огородничества.

Вместе с тем согласно закону распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Такая формулировка исключает из числа субъектов распоряжения данными земельными участками органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления городских и сельских поселений, что не обеспечивает целостного и эффективного управления земельными ресурсами в субъектах РФ, вступает в противоречие с концепцией муниципальной реформы, реализуемой в настоящее время. Имеющаяся в тексте федерального закона оговорка, допускающая участие в распоряжении названными земельными участками в столицах и административных центрах субъектов РФ органов исполнительной власти субъектов РФ, не снимает перечисленных
проблем.

В соответствии с ранее действовавшим порядком распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, входило в компетенцию органов местного самоуправления, если законодательством не предусматривалось иного. То есть допускалось законодательное регламентирование вопросов распоряжения указанными участками, в том числе законами субъектов РФ, что давало возможность обеспечить комплексность, полноту и целостность правового регулирования земельных отношений на территории региона. Отнесение этих вопросов к ведению муниципальных районов и городских округов, с учетом проводимой муниципальной реформы и создания значительного количества новых муниципальных образований, влечет нежелательную противоречивость и несогласованность в сфере регулирования землепользования.

На настоящем этапе муниципальной реформы происходит наработка схем перераспределения полномочий между органами местного самоуправления различного уровня, идут процессы корректировки границ муниципальных образований, в рамках которых конкретные земельные участки могут попадать под ведение различных муниципальных структур. В то же время отмечается нехватка подготовленных кадров муниципальных служащих, способных осуществить надлежащее регламентирование земельных правоотношений. Возникающие в связи с этим проблемы серьезно осложняют регулирование вопросов распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, исключительно муниципальными образованиями без участия субъектов РФ. Такие факторы, как недостаток средств в местных бюджетах отдельных муниципальных образований, отсутствие у должностных лиц органов местного самоуправления права применения мер административного воздействия к нарушителям земельного законодательства и сложность постановки земельных участков на кадастровый учет, не позволяют органам местного самоуправления в полном объеме выполнять соответствующие полномочия.

Помимо того, требование эффективности использования земельных участков обусловливает необходимость корректировки установленного уровня реализации ряда распорядительных полномочий по управлению земельными участками отдельных видов. Так, например, муниципальные районы не могут достаточно эффективно решать вопросы предоставления (прирезки) участков размером
0,2 сотки, выделения наделов под огороды и на бытовые нужды.
На уровне муниципальных районов и городских округов практически невозможно обеспечить единство регулирования земельных отношений при осуществлении межмуниципальных проектов (региональные дороги и путепроводы, крупные территориальные комплексы и объекты).

Установленный порядок не согласуется и с градостроительным законодательством. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений относятся такие функции, как подготовка и утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки их территорий; утверждение документации по планировке территорий; выдача разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов на своей территории и др. Решение указанных задач тесно связано с правомочиями по распоряжению землей. В связи с этим передача полномочий по распоряжению неразграниченными земельными участками, относящимися к территории поселений, муниципальным районам при сохранении всего комплекса градостроительных задач за органами местного самоуправления поселений может повлечь ущемление прав граждан, которые будут вынуждены получать права на земельные участки под застройку в одних органах местного самоуправления, а соответствующие градостроительные разрешения в других.

Вместе с тем, учитывая, что вопросы распоряжения неразграниченными земельными участками по федеральному закону от 6 октября 2006 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относятся к отдельным государственным полномочиям, они не могут быть переданы муниципальными районами и городскими округами на иной уровень государственного или муниципального управления. Уточнение и конкретизация полномочий по распоряжению такими земельными участками возможны лишь путем принятия федерального закона и закона субъекта РФ (см. часть 3 статьи 19 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Таким образом, с учетом позиции федерального законодателя по данному вопросу наиболее эффективно проблемы уточнения полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, поселений (городских и сельских), а также исполнительных органов государственной власти
субъекта РФ по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, могут быть решены законами субъектов РФ.

В соответствии с изложенным для достижения целостности и полноты регулирования земельных отношений на территории региона законопроектом предлагается установить показавшую свою оптимальность схему распоряжения не разграниченными земельными участками, действовавшую до 1 июля 2006 года, допустив возможность регулирования соответствующих правоотношений законами субъектов РФ.

В целях обеспечения четкости законодательного регулирования законопроектом также предлагается признать утратившим силу положение абзаца третьего пункта 10 статьи
3 федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ», согласно которому распоряжение неразграниченными земельными участками в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, относится к функциям органов местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение ими осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Данное правило фактически охватывается содержащейся в законопроекте нормой и становится излишним.