Вячеслав ГЛАЗЫЧЕВ: это была хорошая тренировка


Беседу вел Александр Полянский

Член Совета Общественной палаты РФ, председатель Комиссии ОП по вопросам регионального развития и местного самоуправления профессор Вячеслав Глазычев считает, что в борьбе с законопроектом о новом порядке управления столицами субъектов Федерации достигнута победа, важная для судьбы всей российской демократии.

— Вячеслав Леонидович, как вы относитесь к знаменитому законопроекту Мокрого, Жидких и Огонькова? Зеленый свет в отношении него сменился, судя по всему, красным.

— Мы сделали все, чтобы сменился. Такая перемена — результат не только наших усилий, но и наших тоже.

Ничего более зловредного, чем этот законопроект, для слабенькой российской демократии даже и придумать невозможно. Настроения в крупных городах имеют для развития демократии ключевое значение —
и именно по гражданскому самосознанию их жителей наносится главный удар.

— Но в проекте речь идет не обо всех крупных городах — только о столицах субъектов Федерации.

— А кроме столиц, у нас больших городов раз два и обчелся. Тольятти, Набережные Челны да Череповец. В столицах областей, краев и республик самая продвинутая публика. И если она лишается права голоса, фактически устраняется из политического процесса, то даже закон об отмене обязательной явки не спасает грядущие выборы от неминуемой катастрофы. Потому что у жителей останется один способ выразить свое отношение к происходящему — массовая неявка на выборы. По закону, после отмены обязательной явки, все будет, конечно, чисто, но с политической точки зрения легитимность новой Государственной думы и нового президента окажется очень и очень шаткой, что, естественно, неприемлемо.

— Фрустрация горожан будет обусловлена тем, что у них отняли еще одно право выбирать: сначала их лишили возможности напрямую выбирать губернатора, а теперь еще и права выбирать мэра?

— Понимаете, выборы губернатора для граждан всегда были менее интересны, чем выборы своего муниципального руководителя и президента России. К тому же практика показала, что разница между выборами и утверждением главы региона невелика. Президент действует в инерционном режиме, реализует договорные, по сути, отношения и предлагает преимущественно выдвиженцев местной элиты, которая, по существу, и раньше определяла губернатора.

В городе более внятно проступает ощущение «наше» — главный элемент патриотизма. Власть там намного ближе «к земле», к гражданам, их насущным проблемам.
За влияние на нее люди готовы бороться.

Это наиболее ярко продемонстрировала Самара, причем задолго до того, как провалила на выборах кандидата власти Лиманского. Еще летом граждане заставили городскую думу восстановить устав города, предусматривающий прямые выборы мэра. Депутаты пошли на этот шаг, поскольку не верили в возможность сместить на открытых демократических выборах пользующегося ресурсами власти Георгия Лиманского. Но в результате и демократический устав был сохранен, и Лиманский проиграл выборы, несмотря на то что поддерживался московским руководством «Единой России» и губернатором Титовым.

Кстати, из поля зрения очень часто выпадает, что законопроект Мокрого и Ко не только ударяет по выборным мэрам — он еще и ликвидирует городские думы. То есть горожан предлагалось лишить возможности не только выбирать мэров, но и вообще как-либо влиять на общегородскую политику.

Ликвидация городских дум — это возврат к ситуации до реформ Александра II, когда в российских городах они впервые появились.

Прописанный в законопроекте перенос муниципалитетов на уровень городских районов — по факту полная ликвидация самоуправления. Что такое муниципалитеты на уровне районов, мы хорошо знаем по опыту Москвы, где формально существует районное МСУ, но оно бесправно и выступает исключительно как придаток районных управ — структур субъекта Федерации. Недаром на эти выборы приходил один московский губернатор из десяти, и то не везде.

— Но при этом в столице России выборная дума и утверждаемый ею мэр.

— Вот именно. А в столицах субъектов Федерации предлагалось все это ликвидировать. В такой ситуации привлечь людей к участию в выборах было бы практически нереально.

Очевидно, что обсуждаемый законопроект не инициатива Мокрого.

— Тем более что несколько месяцев назад он говорил вещи, прямо противоречащие этому проекту.

— Совершенно ясно, что Владимир Мокрый выступил в данном случае просто «говорящей головой», рупором некоей группы в Администрации президента, одного из ее крыльев: АП, как известно, не монолит.

Подконтрольность столичных городов губернаторам рассматривалась там как средство обеспечить контроль над выборами, чтобы все в столичных городах, под руководством глав субъектов Федерации, проголосовали правильно. Но это совершенный абсурд, о чем я уже сказал. Это то же самое, что лечить головную боль гильотиной.

Кстати, губернаторы в массе своей оказались не готовы поддержать инициативу. Их больше устраивает нынешняя ситуация, когда политическая ответственность распределена между ними и мэрами столиц субъектов Федерации. При всем том, что мэров, они, разумеется, не любят и, вообще-то, не прочь подмять под себя.

— Мэр столичного города — это ведь, по сути, вторая по влиятельности фигура в регионе?

— Конечно. И сохранить такое его положение очень важно, не в последнюю очередь потому, что мэры столиц субъектов Федерации — кадровый резерв, как раньше говорили. И для региона, и для федеральных органов власти.

Столичный город — это 50—80% населения губернии и ее экономических ресурсов. Часто он фактически соразмерен всему субъекту Федерации. И политически гораздо правильнее сохранять два центра власти, а не строить паркинсоновскую вертикаль власти с зависимым, несамостоятельным городским главой, который вряд ли сможет превратиться в серьезную политическую фигуру, войти в кадровый резерв.

— Но с управленческой точки зрения в субъекте Федерации получается двуначалие.

— А с политической в этом есть огромный шанс для демократии. Когда я говорю о сохранении демократии, то имею в виду не столько даже право выбирать — гораздо важнее необходимость искать и находить компромиссы, строить договорные отношения.

Именно искусство договариваться, достигать компромисса, так, к сожалению, непопулярное у нас, я считаю ключевым в развитии демократического процесса в нашей стране.

В России есть «передовики» в умении договариваться. Например, Новосибирская область: губернатор Толоконский и мэр Новосибирска Городецкий прекрасно сотрудничают, грамотно обмениваются полномочиями. Когда вышел 53-й закон, предоставивший регионам право распоряжаться земельными участками на территории своих столиц, область взяла на себя эти полномочия, а потом областным законом передала городу, где их наиболее целесообразно реализовывать.

— Но приведенный вами пример — довольно редкий случай мирного сосуществования и сотрудничества мэрии областной столицы и региональной администрации.

— Действительно, редкий. И эта редкость в большинстве случаев связана не с мэрами, а с губернаторами. Но постепенно, что называется, процесс идет. Даже упрямый Лужков вынужден был признать, что Москва и область должны делать генеральный план развития территории сообща.

И кстати, земельный вопрос — распоряжение земельными участками на территории столичных городов, которое досталось субъектам Федерации, — сначала, конечно, портит нравы обеим сторонам, но затем становится основой для их сотрудничества.

— Каким образом? Ведь у региональных властей все карты!

— Прямое господство региона в земельном вопросе ничего не дает, разве что краткосрочный выигрыш. Областная администрация физически не в состоянии распоряжаться земельными участками в столице субъекта. А заниматься жилищным строительством надо: за выполнение нацпроекта «Доступное жилье» спросят! Так что передавать эти полномочия все равно придется, и условия такой передачи — прекрасная основа для сотрудничества.

Так вот, пожалуй, главная моя претензия к законопроекту Мокрого — в случае принятия он полностью уничтожил бы возможность развития искусства компромисса, сотрудничества, подчинив одну сторону демократического диалога другой. Конечно, лучше всего, чтобы более или менее равновлиятельных субъектов было несколько, но два — обязательный минимум. И попытка их уничтожения — это, безусловно, попытка подрыва демократии.

Я умеренный оптимист: понимаю, что процесс освоения искусства компромисса долгий, трудный и болезненный, но он бесконечно важен.

— Не стоит ли взять на вооружение содержащуюся в законопроекте идею о делении городов на более мелкие муниципалитеты, то есть ввести в городских округах такую же двухуровневую систему, как в муниципальных районах?

— Не думаю. Скорее, следует направить усилия на развитие ТОС — территориального общественного самоуправления. Сегодня его структуры развиваются спорадически, в большинстве случаев они рахитичны. Однако это очень важный инструмент социального развития.

Знаете, столица США Вашингтон долгие годы управлялась в рамках жесткой административной системы, то есть не имела органов самоуправления. И только четверть века назад там появились городское собрание и выборный мэр. А кроме них — система соседских согласовательных комиссий.

Это очень интересные образования, работу которых я имел возможность изучать на месте. По закону у них всего три права.

Первое — им обязательно направляются все инвестиционные проекты на их территории. При этом рассматриваются они не сходом жителей, что на самом деле игра в демократию, а, по-российски говоря, гласными — их семь человек. Я был на целом ряде таких обсуждений — дотошных, внимательных, тщательных. Несмотря на то что у комиссии нет права запретить строительство, ни одна фирма-застройщик не игнорирует ее мнение.

Второе право — в комиссии направляются на согласование все городские законопроекты. Опять-таки, они не имеют права отклонить документы, но их мнение всегда учитывается.

И третье, очень важное, право — потратить средства, выделяемые из городского бюджета, на любые цели, кроме зарплаты членам комиссии: все они работают на общественных началах. Это может быть все что угодно: проведение выставки кактусов, новые скамейки…

Деньги, кстати, мизерные по американским меркам. И когда я спросил, какой вообще в них тогда смысл, мне один из авторов этой системы самоуправления сказал: нет лучше способа научить людей договариваться, чем предложить им потратить не свои деньги на не свои нужды.

В результате у этих соседских комиссий такое влияние, что они стали важнейшим политическим инструментом — и республиканцы, и демократы стремятся с ними сотрудничать.

Подобные структуры самоуправления в Америке есть тоже далеко не везде: в Сан-Франциско, например, в некоторых других городах, — вот практически и все. Но для нас, мне кажется, такие комиссии — замечательный пример для подражания. Если бы у российских органов ТОС была возможность осуществить хотя бы минимальную помощь людям, их авторитет был бы совершенно другим.

— То есть им необходимо минимальное финансирование из бюджетов муниципалитетов?

— Безусловно. Причем категорически не на зарплату членам совета ТОС. Они должны работать бесплатно. На деятельность!

Что же касается образования районных муниципалитетов, то при существующем дефиците квалифицированных кадров это опасно. Развитие районных муниципалитетов имеет смысл в таких супергородах, как Москва и Питер, где районы от 60 тыс. до 120 тыс. жителей и высокая концентрация управленческих и хозяйственных кадров, что позволяет найти грамотных муниципальных управляющих. Создание реальных муниципалитетов, наделенных полномочиями нынешних управ и глав районных администраций, было бы весьма позитивным шагом.

— Но в составе некоторых городских округов оказались села, поселки городского типа и даже целые города, утратившие теперь возможность самоуправления.

— Это ошибка. Такое положение нужно исправлять.

Кроме того, во время сентябрьских слушаний в Общественной палате, посвященных году реализации в полном объеме
131-го закона, мы говорили о тяжелой судьбе так называемых городских поселений.
Мы считаем, что нужно возвратить им название и статус городов. Во-первых, наиболее частым, типичным является доминирование райцентра над остальным районом —
экономически это всегда было наиболее сильное образование. И подчинение его району с колоссальным урезанием прав и источников доходов контрпродуктивно. Во-вторых, подорвана их экономическая база: им оставлен только налог на землю и часть налога на «белую» зарплату. В-третьих, чисто психологически превращение городов в поселения — а подобная участь не миновала даже такие княжеские города, как Углич и Тихвин, — унизительно.

Как я уже сказал, с несообразностями в процессе развития местного самоуправления борется не только Общественная палата. Не менее активную позицию занимает Всероссийский совет местного самоуправления, который возглавляет депутат Госдумы Валерий Гальченко.

Мы будем использовать для отстаивания интересов муниципалитетов формирующуюся сейчас двух с половиной партийную систему — с двумя партиями власти. Они ничем между собой идеологически не отличаются, и потому им волей-неволей придется различаться на местах.

— Ваш прогноз дальнейшего развития ситуации вокруг законопроекта Мокрого и Ко?

— Я искренне надеюсь, что документ похоронят. На самом деле осенний законопроект — это вторая попытка: первая, более мягкая, была в марте. Тогда и мы, и многие депутаты подняли шум, и документ забрали с рассмотрения как несвоевременный.

Кстати, этот законопроект был внесен вообще мошенническим способом — со старым, апрельским, регистрационным номером, для того чтобы не проводить его рассылку в установленном законом порядке. Но тем не менее я и мои коллеги рассылку сделали, довели до сведения максимального числа людей содержание документа. После этого собрались и выступили с протестом сибирские мэры, Всероссийский совет местного самоуправления, Общественная палата РФ. Категорически против законопроекта высказались Борис Грызлов, Дмитрий Медведев…

Исключить третьего захода я, конечно, не могу. Однако очень сомневаюсь, что его попытаются осуществить до думских выборов. Кроме того, руководство партии «Единая Россия», мне кажется, осознало, что на этом проекте можно потерять много, а выиграть мало. Думаю, что он отложен в долгий ящик. Но наше дело быть настороже. Потому что так или иначе перетягивание каната между сторонниками демократических и авторитарных решений будет продолжаться. Накопленный же опыт очень полезен. Это была хорошая тренировка бдительности.

КОММЕНТАРИЙ ДЕПУТАТА

Геннадий ГУДКОВ,
фракция «Единая Россия»:

— Я поддерживаю идею назначения мэров, потому что она может разрешить извечный конфликт. В чем он заключается? Возьмем какой-нибудь район, например Воскресенский Московской области, входящий в мой округ. 70% вложенных денежных средств идет в Воскресенск и только 30% — в район. Получается, что глава муниципального района без города — генерал без войска. Отдельно выбирая мэра города, образующего главную составляющую часть губернии, и губернатора, мы программируем объективный конфликт, который возникнет в любом случае, вне зависимости от симпатий между ними. Это происходит по очень простым причинам. Потому что бюджеты разные, задачи разные, отчеты разные. И получается, что в такой губернии, где основные деньги сосредотачиваются в одном городе, губернатору вообще нечего делать, ведь он должен заботиться о развитии всего региона.

Из-за вопроса дележки денег у нас, как правило, очень сложные отношения между губернатором и мэром столичного города. Я считаю, что губернатор или глава района должен одновременно становиться и мэром крупнейшего города. Или, например, назначать своего заместителя, который будет развивать этот город. Тогда у нас исчезает конфликт, отнимающий много сил, времени, ресурсов и ни к чему хорошему зачастую не приводящий.

Сейчас России нужно определиться с системой власти. Либо это будет жесткая президентская вертикаль власти, либо мы пойдем по пути французского варианта, либо по пути парламентской республики, как вся Европа. Сейчас у нас все запуталось: мы подписали Хартию по местному самоуправлению и в то же время продолжаем усиливать вертикаль власти. Между собой эти две вещи очень плохо сочетаются. Какой путь мы выберем, станет более или менее понятно с 2009 года, когда начнет работать механизм муниципальной реформы.
А сейчас, пока эта тема сложная, не решенная ни на практике, ни в теории, законопроект решили на всякий случай перенести.