Мэрские типы


Текст | Екатерина ЖИЛЯКОВА
главный редактор научно-методического
журнала «Муниципальная власть»

Стремление региональных, а в значительной степени и федеральных властей уйти от прямых выборов мэров крупных городов достигло своего апогея. Ходят слухи, что в 131-й закон готовятся поправки по этому поводу.

Слухи о грядущем назначении мэров крепчают с каждым днем. Правда, Комитет Госдумы по МСУ, Минрегион России и Администрация президента РФ отказываются их комментировать. Но один из источников в разговоре с автором намекнул: «Осенью может быть бомба». Через пару дней губернатор Нижегородской области Валерий Шанцев в прямом эфире «Эха Москвы» заявил, что считает «целесообразным назначение мэров». С чего вдруг? Наконец, руководитель одного из региональных отделений «Единой России», вернувшись из Москвы, разоткровенничался в присутствии журналистов: да, прямые выборы сохранятся лишь в городах с населением до 100 тыс. человек, а выборы в местные советы будут по партийным спискам. Однако сенсационное сообщение, промелькнув на ленте областного информагентства, исчезло через пару часов.

Косвенно эти слухи подтверждают итоги недавно прошедшего в Москве учредительного собрания Всероссийской ассоциации муниципальных образований, прописанной в 131-м законе. После двухлетних скандалов, о которых «БОСС» писал еще в 2005 году, в ассоциацию преобразовался Конгресс муниципальных образований РФ (президент — бывший мэр Тюмени, член Совета Федерации Степан Киричук). Если все предыдущие годы в руководстве конгресса преобладали представители городов-миллионников, то теперь в президиуме два главы региональных центров — Оренбурга (Юрий Мищеряков) и Ростова-на-Дону (Михаил Чернышев), а остальные — выходцы из малых городов или районов. Собрание проходило под кураторством Администрации президента, которая, полагаем, продемонстрировала, с кем она собирается работать. Акцент явно делается на средних и малых муниципалитетах. То есть в отличие от прошлых лет «мэры-крупняки» как сильные фигуры не рассматриваются. Что, на наш взгляд, возможно лишь при условии ослабления их статуса.

Была ли бомба?

Собственно, никакой бомбы в поправках нет. Все к тому и шло. Впрямую назначение никто, конечно, вводить не будет: Россия ратифицировала Европейскую хартию МСУ, которая требует выборов. Однако в ее рамки укладываются как прямые выборы мэра населением, так и вариант, при котором мэра выбирают депутаты городского совета —
из «самих себя». Он возглавляет совет, а администрацией руководит нанятый управляющий. Этот вариант, скорее всего, и имеется в виду. (Хотя есть уже прописанная в законе схема: мэр-депутат становится главой города и может руководить администрацией, но тогда совет должен выбрать себе отдельного председателя.)

Немалое число кураторов муниципальной реформы уверены, что мэр-депутат наиболее эффективен с точки зрения управляемости территорией. Один из высокопоставленных московских чиновников еще год назад говорил автору: «Зря мы не “забили” в закон только выборы из депутатов. Но еще не вечер, проведем поправку, и этот бардак закончится».

Данную точку зрения я подробно описала в прошлом номере «БОССа». Вкратце напомню: закоперщики реформы считают главным злом дореформенного МСУ неконтролируемость мэров в частности и местных органов вообще. По закону 1995 года мэр (власть исполнительная) имел право возглавлять местный совет. Совет утверждал бюджет и контролировал расходы из казны. То есть один и тот же человек в кресле председателя городской думы принимал решения, затем переходил в соседний кабинет и уже как глава администрации эти решения выполнял, возвращался в зал заседаний и сам у себя принимал финансовый отчет. Результаты всем известны: раздолбанные улицы, шикарные особняки отдельных глав, лакомые куски местного бизнеса в руках родственников и друзей…
В итоге конструкция 131-го закона была выстроена так, чтобы снизить возможности для злоупотреблений. Это очень важный (хотя и не всеобъемлющий) момент для понимания смысла реформы. Именно поэтому введен запрет на совмещение поста главы местной администрации и председателя совета. Именно поэтому в собственности органов МСУ оставили лишь необходимое для исполнения полномочий имущество (так называемый закрытый список).

В общих чертах эта конструкция близка к западной модели публичной власти, но российский вариант более жесткий.
Конечно, сами мэры «не для печати» говорят, что центр преследовал цели второго порядка: оставив органы МСУ без привычных властных и имущественных рычагов, встроить их в вертикаль власти. В первую очередь потому, что губернатору или даже Москве, чтобы провести удобного кандидата в мэры, проще договориться с 20—30 депутатами местного совета, чем агитировать десятки и сотни тысяч жителей.

Так или иначе, задача упростить и ужесточить принципы организации местной власти была выполнена с принятием 131-го закона.

Закрути и спи спокойно

То, что есть еще куда закручивать пресловутые гайки, выяснилось, когда муниципалитеты стали принимать уставы, определяющие, в частности, порядок выборов мэров и органов МСУ. Первый скандал прогремел в Обнинске Калужской области. До реформы обнинский мэр избирался прямым голосованием населения. Однако новая городская дума первым делом изменила устав, хотя старый был принят на референдуме (а значит, и отменен может быть только референдумом). Калужские аналитики считают, что тем самым дума потрафила губернатору. Скандал заключался в том, что против ее решения восстали жители: обращение в суд, несколько месяцев непрерывных пикетов, впрочем не принесших результатов… Не исключено, что именно трудности внедрения модели «мэр-депутат», с которыми государственная власть столкнулась в Обнинске, зародили у центра сомнения: а нужно ли связываться с муниципалитетами, где столь активные жители? (Говорят, на Обнинске центр обкатывал модель подобного изменения устава.)

Уже в 2005 году губернаторское лобби «продавило» поправку о том, что решение о порядке формирования местных органов новых (не существовавших до 131-го ФЗ) муниципалитетов принимает субъект Федерации (понятно, какой вариант стал самым распространенным). Попытку продлить это новшество на все города и веси тогда отбили.

Однако региональные власти не зря боялись, что упустят инициативу. Сразу в нескольких столицах субъектов РФ началась большая битва за право выбирать мэров напрямую. Самые громкие скандалы — в Пскове и Самаре. В обоих городах в местные думы были внесены два варианта устава: с прямыми выборами и с выборами мэра из депутатов. В Самаре не могли принять устав чуть ли не год. В Пскове — около полугода. И там и там — громкие скандалы в думе, суды, демонстрации жителей. Движение за прямые выборы возглавили действующие мэры Георгий Лиманский и Михаил Хоронен. Что примечательно, у обоих конфликты с губернаторами. Единственная разница — Константин Титов Лиманского пытается отстранить уже лет пять (в анамнезе — попытка банкротства администрации г. Саратова с введением внешнего управления), тогда как у Хоронена с Михаилом Кузнецовым натянутые отношения значительно меньший срок. В обоих случаях распутать, за что борются мэры — за свое будущее и против губернатора либо за «счастье горожан», практически невозможно.

Зло или благо?

Так же сложно определить, является ли отмена прямых выборов однозначным злом. Например, в Лондоне жители выбирают мэра всего лишь лет пять, до этого им становился один из депутатов. В остальных муниципалитетах Великобритании вообще по три главы на город: председатель совета, нанятый по контракту сити-менеджер и собственно сам мэр, так же как и председатель совета, избранный из числа депутатов. И ничего, как-то живут.

В США в каждом третьем муниципальном образовании нет прямых выборов мэра. И тоже не бедствуют.

Но у нас кроме упоминавшихся целей второго порядка («приструнить») есть и другие подводные камни. Наши Сцилла и Харибда — феномен сити-менеджера и приватизация муниципального имущества. Как уже говорилось, если мэр-депутат возглавляет представительный орган, город нанимает еще и главу местной исполнительной администрации — сити-менеджера. Фишка тут в том, что сити-менеджер нанимается по конкурсу, а в конкурсную комиссию входят представители региональной власти. Это — Сцилла.
Харибда — в том самом закрытом списке имущества, прописанном в 131-м законе. В результате реформы многие объекты, находившиеся в муниципальной собственности, должны быть либо перепрофилированы, либо проданы. Речь идет о бывших муниципальных гостиницах, магазинах и т. д. О том, что не было приватизировано в первую, «чубайсовскую», волну. И распределением этих лакомых огромных кусков по факту будет заниматься исполнительный орган, то есть сити-менеджер. Назначенный конкурсной комиссией, сформированной с участием губернатора. А для того чтобы сити-менеджер назначался, мэра нужно избрать из числа депутатов, а не прямым голосованием. Что и требовалось доказать.

Российское ноу-хау

Региональные власти быстро сообразили что к чему с дележом собственности. В результате свыше половины муниципальных образований сегодня
управляются мэрами-депутатами. И сити-менеджерами, вес которых намного больше, чем у «просто» мэра. Ставки столь высоки, что доходит до ситуаций анекдотических. Скажем, в одной сибирской столице с подачи сильного губернатора требования к сити-менеджеру в уставе города прописали под конкретного человека, бывшего вице-губернатора. В документе буквально указали необходимый возраст и даже возможное образование, которому, конечно же, соответствовал только один кандидат.

Сюжет с собственностью и есть то российское ноу-хау, отличающее нас от Англии или США. Вроде бы с либеральной точки зрения битва за собственность — беда не страшная. Многие основные положения 131-го закона вообще ультралиберальны. Например, основными местными налогами стали налог на землю и недвижимость физических лиц — государство буквально заставляет муниципалов превращать землю в объект купли-продажи, создавать условия для строительства домов, коттеджей и т. п. Частично именно поэтому муниципалитеты сейчас сидят без денег: земля финансовым инструментом еще не является (она банально не доразграничена и тем более не оценена), коттеджи, чтобы не платить налог, переведены в категорию недостроя. Но государство ждет, когда утопающие поймут, что их спасение в их умении распоряжаться землей и недвижимостью. Но это так, лирическое отступление.

Другими словами, сегодня в России у федеральных законодателей и регионов слишком много причин для того, чтобы добиваться выборов мэра из числа депутатов: экономические интересы (собственность), политические (выбранный губернаторским лобби в горсовете мэр не будет бороться с областью), технически-управленческие (мэр, не имеющий экономических интересов, действительно может заняться городским хозяйством, а не собственным бизнесом, замаскированным под муниципальный).

И потому не удивительно, что локомотив реформы на всех парах несется к ограничению прямых выборов. В этом заинтересовано большинство участников процесса.

На другой чаше весов — желание жителей самим определять, кому доверить управление городом. Слабый противовес. Пока, во всяком случае.