Следователь и подозреваемый


Екатерина ЖИЛЯКОВА
Главный редактор журнала «Муниципальная власть»

Федеральный центр все глубже вязнет в проблемах муниципальной реформы. Москва никак не может определиться: то ли внедрять децентрализацию до победного конца, то ли плюнуть на сопротивление «материала» и призвать на помощь старую добрую вертикаль власти.

В очередной раз эта амбивалентность проявилась на учредительном съезде Всероссийского совета местного самоуправления, прошедшем 30 мая в Москве. Съезд созвала инициативная группа депутатов Госдумы во главе с Валерием Гальченко и Георгием Леонтьевым. Как сказал в программном докладе Валерий Гальченко, совет должен стать «муниципальным профсоюзом», защищающим интересы МСУ на федеральном уровне.
Но основным, что привлекло участников съезда, было заявление организаторов: совет является проектом «Единой России», которая берется курировать реформу. Около тысячи местных глав и депутатов со всей страны приехали в Колонный зал Дома союзов, как когда?то ходоки к Ленину: может, нас наконец поймут? Эти надежды как будто оправдались с появлением в президиуме председателя Госдумы Бориса Грызлова. В своем выступлении спикер парламента почти дословно повторил главное требование из подготовленного группой Гальченко проекта решения — о недопустимости финансирования местных бюджетов по остаточному принципу. На минуту показалось, что федеральные законодатели осознали хотя бы эту — главную — ошибку реформы. Однако стрелка, указывающая выбранное Москвой направление, чуть качнувшись, вернулась в исходное положение.

Словно специально накануне съезда в Волгограде началась громкая эпопея с арестом мэра Евгения Ищенко. На местах как раз изучали разосланный перед вторым чтением в Госдуме проект закона, позволяющий органам госвласти регионов принимать на себя полномочия органов МСУ столиц субъектов РФ. А Счетная палата РФ обнародовала доклад, свидетельствующий: более 90% (!) муниципальных образований по итогам первого года действия 131-го закона — безнадежно дотационны (в огромном числе сельских поселений бюджетная обеспеченность на душу населения едва дотягивает до 3 тыс. руб. в год при условной норме 5 тыс., во многих — нет и 3 тыс.). Казалось бы, на этом фоне представители федеральной власти должны были прийти в «муниципальный профсоюз» с единственным заявлением: были неправы, погорячились, «вернем деньгами».

Увы. Внимательное чтение стенограммы доклада Бориса Грызлова не дает повода для оптимизма. Одновременно с порадовавшим зал тезисом о недопустимости остаточного финансирования спикер сделал акцент на «необходимости повышения эффективности бюджетных расходов». А эта идея — главный аргумент Минфина России, отказывающегося увеличивать объем доходных источников местных бюджетов (мол, пусть сначала с имеющимися деньгами разберутся). Он подчеркнул и то, что «территориальный фактор не должен влиять на равенство социально-экономических условий». То есть подтвердил курс на тотальное выравнивание местных бюджетов сверху. Наконец, последняя цитата: «Качество жизни должно базироваться на экономическом росте, а не на перераспределении». Читай: зарабатывайте (выкарабкивайтесь) самостоятельно.

Другими словами, концепция, изложенная одним из лидеров «Единой России», существенно не отличается от нынешней правительственной точки зрения. Но что?то же надо делать с муниципалитетами, у которых сегодня собственных, с гулькин нос, доходов хватает лишь на выплату зарплаты бюджетникам. Все остальное приходит в виде дотаций и субвенций сверху.

Итак, денег не дадут. Пока, во всяком случае. А что дадут?

Догонят и еще раз не дадут

В основе нынешней концепции отношения центра к муниципалам лежит тотальное недоверие: если дать им достаточно денег, то в лучшем случае разворуют, в худшем — потратят глупо, неэффективно. Эта идея настолько сильна, что один лишь волгоградский Ищенко с его личными островом, яхтой и самолетом перевесит жалобы тысяч несчастных сел, где только что избранным главам не то что машину — компьютер в сельсовет не на что купить! И именно эта идея, неоднократно озвученная еще на стадии разработки 131-го закона его идеологом Дмитрием Козаком, — отправная точка удивительных, если не сказать абсурдных, действий центра.

Взять хотя бы тот же законопроект о возможности передачи полномочий органов МСУ столичных городов субъектов РФ органам государственной власти субъектов (подробно об этом см. «БОСС» № 6). Проект предполагает, что в случае финансового кризиса, коллапса ЖКХ и тому подобных вещей право принимать решения переходит к губернаторам.

«Жителю Ульяновска или Самары абсолютно все равно, кто кому помогает в организации транспортного обслуживания, энергоснабжения, теплоснабжения города. Он рассуждает: «Вы отрегулируйте все так, чтобы моя семья не замерзала из?за отсутствия тепла, чтобы не размораживались продукты в холодильниках, не гас свет в операционных в муниципальных и государственных больницах». А какой уровень власти это исполняет, человеку начихать», — защищает свою точку зрения председатель профильного комитета Госдумы Владимир Мокрый, чья подпись среди других стоит под документом.

Это оправдание очень далеко от провозглашенного авторами муниципальной реформы и заложенного в ратифицированной Россией Европейской хартии МСУ принципа субсидиарности. Принцип прост: полномочие исполняет наиболее приближенный к гражданам орган публичной власти из всех способных его исполнить.

Однако для того чтобы у органов МСУ была возможность решать перечисленные в комментарии Владимира Мокрого (и прописанные в 131?м законе) вопросы местного значения, они должны располагать средствами намного большими, чем сегодня. В итоге круг замыкается: органы МСУ не могут исполнить свои полномочия, потому что нет денег, но денег они не получат, потому что они не могут исполнить свои полномочия. (Понятно, что речь идет о «выдаче» денег не дотациями, а закреплением за местными бюджетами собственных доходных источников, эквивалентных расходным полномочиям.)

Под идею «Воруют!» заточена не только финансовая часть реформы в ее нынешнем виде. Но и, например, пресловутая схема сити-менеджера. В 131-м законе прописаны три возможных статуса главы муниципального образования. Глава избирается жителями и становится либо председателем представительного органа (местного совета), либо главой исполнительно-распорядительного органа (местной администрации). Или же глава избирается депутатами местного совета и является его председателем. В двух из трех случаев, если глава муниципального образования возглавляет совет, руководить администрацией будет сити-менеджер, нанятый по контракту.

Во всех трех случаях глава не может одновременно руководить представительным и исполнительно-распорядительным органами (исключение сделано для небольших поселений — до 3 тыс. жителей). Этот запрет — один из ключевых моментов реформы. Подразумевается, что представительный орган — это мозговой центр, где разрабатываются варианты развития города, села, района. Администрация выполняет решения такого центра. Под бдительным оком совета, который, естественно, ход выполнения решений контролирует. Эти функции разведены, дабы исключить повсеместную в 90-х годах практику, когда один и тот же человек руководит органом, решения исполняющим (читай: руководит текущими финансами), и органом, это исполнение контролирующим. То есть сам себе дает задания, сам их выполняет и сам себя контролирует.

Повторю: изначально в 131-м законе муниципальные «веточки» власти разводились не с целью улучшить управление, а с целью убрать почву для коррупции.

Как ни странно, в наших условиях это не одно и то же. Самый яркий пример: на фоне необходимости приватизации огромной части имущества, до реформы находившегося в муниципальной собственности, именно это благое намерение исключить коррупцию во многих городах превратило сити-менеджера (главу администрации) в ключевую фигуру возможных злоупотреблений при переделе собственности. Что делает исходящий подозрениями законодатель, разглядев эту тенденцию? Принимает поправку, согласно которой треть членов комиссии, назначающей сити-менеджера, назначается субъектом Федерации. Понятно, что это решение не увеличивает прозрачность процесса приватизации (наоборот, добавляет новых игроков), а также усиливает возможную борьбу за власть в городе между муниципалитетом и губернатором.

Другими словами, ключевые положения реформы, отлично работающие за рубежом, в наших условиях буквально пожирают сами себя. Потому что обременены огромными гирями — условиями, которые навыставляла мнительная федеральная власть. Принцип субсидиарности в действии.

Плох тот мэр, который не мечтает стать губернатором?

Первыми, кто выступит против описанной версии, будут мэры. Особенно из числа тех, кто сидит в своем кресле второй или третий срок. Не потому что обидно. Большинство глав уверены: Москва выстроила такую систему, чтобы держать их на коротком поводке. На случай, например, выборов. (Кстати, одним из первых эту опасность увидел авторитетнейший среди теоретиков муниципального управления ученый Владимир Лексин, который в знак протеста вышел из состава комиссии Козака уже в самом начале ее работы.) Раньше ими манипулировали региональные власти с помощью так называемых регулирующих налогов, когда субъект РФ мог с легкостью превратить город-донор в реципиента. Теперь «ниточки» потоньше, зато числом поболе.

В трактовке глав есть свой резон. Плох тот мэр, который не хочет стать губернатором. В большинстве громких конфликтов «мэр — губернатор» (в Екатеринбурге, Ижевске, Ульяновске, Краснодаре и многих других городах) деньги — это лишь внешний рисунок. Отчисления от регулирующих налогов заканчивались ровно с известием о намерении мэра областного центра участвовать в губернаторской гонке. Теперь же денег нет изначально.

Могут ли стороны договориться? Подозреваемый и подозревающий? Теоретически да — скажем, о том, на сколько скостить срок потенциальному преступнику.

Удивительно другое: о том, чтобы дать денег и поручить бдительно следить за правомерностью расходов правоохранительным органам, речи не идет вообще.

…Средневековой Италии понадобилось пройти через войны между вольными городами-республиками, чтобы в боях выковать право в том числе и на местное самоуправление. Нынешние российские битвы рано или поздно тоже выведут на одну из дорог: окончательный контроль над МСУ или его окончательная свобода.

Обидно, что пока война идет за счет наших граждан, живущих в раздолбанных домах, ездящих по разбитым дорогам, — просто потому, что у государства нет уверенности ни в местной власти, ни в милиции с прокуратурой, ни в самой себе.