Елена КОДИНА: оцениваю 53?й закон скорее положительно

1 июля вступил в силу федеральный закон «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса РФ”, федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» от 7 апреля 2006 года № 53?ФЗ, проще говоря, 53?й закон. Он уже вызвал весьма негативную реакцию многих муниципалитетов из числа сельских и городских поселений. Прокомментировать документ мы попросили одного из ведущих российских специалистов по муниципальному законодательству начальника отдела поддержки и развития местного самоуправления Департамента федеративных отношений, государственного управления и местного самоуправления Министерства регионального развития РФ Елену Кодину.

Елена Анатольевна, 53?й закон вызвал весьма негативную реакцию во многих регионах. Как вы оцениваете одно из ключевых его положений — закрепление права осуществлять полномочия по распоряжению землей исключительно за муниципальными районами и городскими округами?

— Я отчасти не согласна и с высказываемым вами пафосом по поводу обделенных муниципальных поселений, и с жесткостью в этом вопросе закона.

— Закон ведь не вашего министерства?

— Да, за закон отвечало и отвечает Министерство экономического развития и торговли РФ, его Департамент имущественных и земельных правоотношений, экономики природопользования. Он касается вопросов, находящихся в компетенции МЭРТ.

Впрочем, закон этот давно лишился ярко выраженного авторства — в первом чтении он был принят еще три года назад. А затем положен на полку, потому что началась муниципальная реформа, проводилось активное разграничение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, изменялась вся система ответственности органов публичной власти, в том числе и в области земельных отношений. Сегодня, после нескольких лет распределения ответственности, определились и с уровнем, на котором наиболее целесообразно заниматься решением вопросов предоставления земель. Таким образом, после внесения в законопроект существенных поправок весной этого года он был принят. Это результат коллективного творчества на базе старого закона. И плод больших компромиссов.

Закон не лишен спорных, на мой взгляд, установлений, но в целом я оцениваю 53?й закон положительно. Чтобы было понятно почему, объясню контекст, в котором он принимался.

Еще в 1990 году в законодательстве РСФСР появились нормы, позволяющие приобретать земельные участки на праве частной собственности — такого законодательство СССР не знало. При этом осуществлять передачу земельных участков на праве частной собственности гражданам и юридическим лицам должны были органы местного самоуправления. В 1993 году была принята Конституция Российской Федерации, и президент России Борис Николаевич Ельцин своими указами отменил все законодательства, не соответствующие новому Основному закону. В том числе отменены практически все законодательные акты в области земельных отношений, и вместе с ними ликвидированы механизмы распоряжения землей.

Право собственности на землю в итоге сохранилось, поскольку его незыблемость гарантируется Конституцией, а механизмы предоставления земельных участков полностью исчезли. В стране на федеральном уровне долгие годы отсутствовало должное правовое регулирование земельных вопросов. Этот правовой вакуум пытались заполнить субъекты Федерации, устанавливая порядок распоряжения землей своими законами. В результате бывший саратовский губернатор Д.?Ф. Аяцков, основываясь на местном законодательстве, продавал земельные участки на аукционах иностранным гражданам, а большая часть субъектов Федерации не продавала их даже российским гражданам, начиная с уважаемого мэра Москвы Юрия Михайловича Лужкова, который до самого последнего времени не позволял на территории Москвы предоставлять земельные участки на праве частной собственности. В большинстве случаев субъекты Федерации закрепляли право предоставлять земельные участки на праве частной собственности гражданам и юридическим лицам, естественно, за собой.

Какие?то муниципалитеты в данном вопросе соблюдали региональные законы, какие?то занимались, грубо говоря, отсебятиной. По большому счету, отсебятиной занимались и те и другие.

— И их акты о передаче земельных участков в частную собственность юридически ничтожны?

— Во многих случаях они действительно могут быть признаны ничтожными в силу их несоответствия федеральному законодательству. Но при этом, конечно, должны учитываться объективные условия, в которых принимались те или иные решения.

Государственная дума делала шесть попыток принять Земельный кодекс, в котором были бы установлены все требуемые механизмы управления земельными ресурсами страны. Удалось это, как вы знаете, лишь с седьмой попытки — в 2001 году. В Земельном кодексе право распоряжения земельными участками, как и в «позднеперестроечном» законодательстве РСФСР, было закреплено за органами местного самоуправления. Но какой уровень местного самоуправления какими полномочиями обладает в распоряжении землей? Ответ на этот вопрос в Земельном кодексе отсутствовал, так как муниципальная реформа в 2001 году только начиналась. Его впервые дал закон, который мы сейчас обсуждаем, — 53?й закон. И благодаря его принятию будет завершена одна из ключевых заявленных в 90?х годах реформ.

Дело в том, что за 90?е годы обрели хозяина с установленным правом только 8?% земель Российской Федерации. Чуть более 5?% земель закреплены в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципалитетов, то есть находятся в собственности структур публичной власти. Таким образом, 87?% земель формально остаются общегосударственными, а фактически не имеют хозяина. Право собственности на них не оформлено.

53?й закон содержит два основных механизма: механизм передачи земельных участков на праве частной собственности либо аренды гражданам и юридическим лицам и механизм распределения собственности на земельные участки между уровнями публичной власти.

В законе четко сказано, что передают земельные участки в собственность муниципальные районы или городские округа, то есть только первый уровень нашей двухуровневой системы местного самоуправления. Я считаю, что это в принципе правильно. Большое количество поселений в составе муниципальных районов — это так называемые вновь созданные муниципальные образования, они не обладают ни организационной, ни кадровой базой для решения подобных вопросов.

— Но есть ведь и такие, которые обладают?

— Безусловно. Это, как правило, городские поселения, чаще всего райцентры. Очень часто в райцентрах есть и специальные службы, кадры… А закон жестко предписывает отдать все вопросы передачи земельных участков муниципальным районам.

Здесь есть и еще одна проблема. Понятно, что основное поле битвы — земельные участки в городских округах и городских поселениях, потому что всех сегодня интересуют участки под застройку. И получается, что одним городским поселением фактически управляют одновременно два начальника: глава поселения и глава района.

Сейчас заместитель председателя Совета Федерации Светлана Юрьевна Орлова внесла законопроект, в котором предложила дать муниципальным районам право делегировать свои полномочия в области предоставления земельных участков в собственность городским поселениям.

— Только городским?

— Возможно, не только — этот вопрос сейчас дебатируется. Вероятно, имеет смысл предоставить право делегирования этих полномочий муниципальными районами поселениям вообще.

Еще одно положение закона, нуждающееся в поправках или по крайней мере в разъяснениях, — положение о том, что субъекты Федерации могут закреплять за собой право распоряжаться земельными участками в «административных центрах, центрах субъектов Федерации», как записано в законе.

Мало того что регионы тут же издали законы, позволяющие им распоряжаться землей своих столиц, что вызвало колоссальные конфликты по всей России — у меня телефон раскалывается от криков о помощи из мэрий областных и республиканских центров, так еще и эта лингвистическая неточность в законе дала возможность расширительного толкования данной нормы. Естественно, субъекты Федерации стремятся распространить ее действие на все населенные пункты, которые могут быть названы административными центрами. И сейчас остро необходимы четкие разъяснения. На уровне личного общения специалисты МЭРТ их дают. Имелись в виду, конечно, только столицы субъектов Федерации. Теперь дело за официальными разъяснениями.

— А как вы оцениваете право субъектов Федерации распоряжаться земельными участками столичных городов?

— Дело в том, что согласно иному законодательству у органов МСУ есть полномочия решать вопросы землепользования, определять правила землепользования и застройки, выдавать разрешения на строительство, формировать условия для строительства и утверждать генпланы и проекты детальной планировки. Появление одновременно двух субъектов, принимающих решения по земельным вопросам в столичных городах, ухудшит инвестиционную обстановку в них.

Если мы боремся за соблюдение принципа «одного окна» при регистрации предприятий, зачем же создавать «два окна» для инвесторов, разрывать единый комплекс полномочий?

Второй механизм, о котором я сказала, — распределение земельных участков между уровнями управления. До 53?го закона по законодательству о разграничении полномочий каждый земельный участок мог быть оформлен в собственность только постановлением Правительства РФ! Представляете, сколько десятков тысяч постановлений пришлось бы издать, чтобы разобраться с собственностью на все федеральные, субфедеральные и муниципальные земельные участки? Не мудрено, что за время действия законодательства удалось определиться по менее чем 5?% земельных участков.

53?й закон дает право каждому уровню власти самостоятельно регистрировать земельные участки, презюмируя их добросовестность: то, что они не будут присваивать себе собственность на чужую землю. То есть в областном центре — самом показательном для демонстрации разнообразия собственности месте — появятся участки федеральной собственности (под офисом главного федерального инспектора, прокуратурой, УФСБ, УВД), участки собственности субъектов Федерации (под офисами областных учреждений, больниц, поликлиник, образовательных структур), участки собственности муниципалитетов (под офисами его учреждений, больниц, поликлиник, школ). А все остальное — это будут участки частной собственности.

— Значит, поселения могут зарегистрировать всю свою территорию как муниципальную собственность, а потом продавать?

— Теоретически да, а практически это трудновыполнимая задача. Во-первых, потому что муниципальный район обвинит поселение в недобросовестности: по смыслу закона регистрировать можно только участки, связанные с исполнением поселением своих полномочий. А во?вторых, у нас в законодательстве закреплен принцип целевого использования земель. Иначе говоря, если участок под постройку дома, на нем нельзя сажать картошку. А если участок сельскохозяйственного назначения, на нем нельзя строить дом. То есть если участки для жилья и сельскохозяйственного назначения используются гражданами или юридическими лицами, то поселение просто не сможет зарегистрировать их как земельные участки муниципалитета…

Благодаря двум механизмам определения собственников на земельные участки, о которых я рассказала, 87?% бесхозных земель — в том смысле, что без хозяина, — хозяина обретут. Я думаю, что произойдет это довольно быстро, потому что пока нет оформленного, зарегистрированного в регистрационной палате права собственности, невозможно совершить ни одной сделки. А когда имеется свидетельство о праве собственности, инвестор ведет себя совершенно иначе. Тем более что у нас в стране информация о праве собственности на земельные участки открытая.

По мере появления законных собственников на землю право передавать земельные участки в собственность утратит свою сверхценность: муниципалитеты смогут передавать только то, что находится в муниципальной собственности. И главным регулятором земельных отношений будут не они, а земельный рынок.