Проснись и строй


Текст | Екатерина Жилякова

Две трети россиян утром 1 января получили право на само­управление. Жаль, что этого никто не заметил.

Как ни странно, но с 1 января двое из трех граждан России живут в условиях муниципальной реформы. Она-таки началась. Несмотря на бесконечный процесс внесения поправок в 131-й закон и проявившийся в прошлом году некоторый испуг ее идеологов перед финансовыми и организационными проблемами.

В начале года Минрегион России составил более или менее ясную картину хода реформы в стране. По словам начальника отдела развития МСУ Елены Кодиной, 47 субъектов Федерации все-таки реализуют 131-й закон в полном объеме с 1 января 2006 года, несмотря на возможность «погодить» до 2009-го. Однако поскольку в число «передовиков» вошли в основном регионы, расположенные в европейской части России, а следовательно, густозаселенные территории, в новой правовой реальности оказалось 100 млн человек.

Напомним, что принятые в прошлом году поправки в новый закон о МСУ разрешили субъектам РФ передать только что созданным (читай, неопытным) муниципальным образованиям лишь часть из положенных им полномочий. Можно передать хоть одну функцию из указанных в 131-м законе 27 вопросов местного значения, хоть половину, хоть 26. Или не передавать вовсе — вплоть до 2009 года. Во всех этих случаях удержанные полномочия временно исполняют муниципальные районы, как правило существовавшие во всех субъектах Федерации и до реформы — либо как опять же муниципальные (с выборными органами управления), либо как государственные (с назначенными начальниками).

При этом в случае частичной или полной отсрочки субъект РФ может посадить поселения на сугубую смету, то есть выделять поселениям деньги из бюджета района отдельной строкой. Второй вариант — областная власть может позволить селам и небольшим городам самостоятельно формировать бюджеты.

Сочетание всех возможных вариантов реализации закона привело к тому, что у субъектов РФ оказалось более 20 схем построения МСУ в переходный период. Что само по себе интересно. Потому что идеологи реформы, считавшие своей главной задачей повсеместное распространение самоуправления, сознательно закрыли глаза на исторические, географические и экономические особенности регионов. Теперь же реальная ситуация взяла реванш, и территории де-факто отвоевали право строить МСУ исходя из объективных условий.

До 20 вариантов дело, конечно, не дошло. Ограничились четырьмя основными подходами. 47 субъектов РФ действительно уже вступили в реформу по полной программе: передали поселениям и все 27 функций, и право формировать бюджет и распоряжаться им. Прямо противоположным вариантом — делегировать все полномочия в районы и посадить поселения на смету — по информации на момент подписания номера в печать, не воспользовались ни в одном регионе.

Оставшиеся 42 субъекта либо передали всем новым муниципальным образованиям одинаковый список полномочий, либо, сгруппировав поселения по их дееспособности, определили для каждой группы свой набор функций. Окончательные цифры, характеризующие субъекты, воспользовавшиеся отсрочкой, появятся, когда номер выйдет в свет. Пока можно привести лишь некоторые примеры.

Так, в Нижегородской губернии поселениям отдали лишь три самых простых полномочия вроде пожарной безопасности. В Томской области разделили поселения в зависимости от их возможностей. Например, в одних районах функцию организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения оставили поселениям, а в других — передали районной власти. Новгородская область, губернатор которой Михаил Прусак изначально был ярым противником реформы, отложила ее всего лишь на год, до 2007 года. Зато здесь, решая, какие вопросы останутся за поселениями на 2006 год, разбили некоторые из них на отдельные составляющие, передав в районы как целые функции, так и части полномочий.

В Томске муниципалитетам позволили формировать бюджет, а в Новгороде ввели смету расходов и доходов. Как и в Саратовской области, где посаженные на смету поселения все-таки будут исполнять часть полномочий местного значения.

В Псковской области, как и в ряде других субъектов Федерации, позволили каждому поселению выбирать себе полномочия в зависимости от налогового потенциала. В этом случае из-за большого разнообразия вариантов, которое не впишется ни в один региональный закон, функции передаются району соглашениями.

Понятно, что, временно ограничивая перечень поселенческих полномочий, регионы спускают вниз лишь самые незатратные и политически не значимые: вывоз мусора, благоустройство территории, организацию досуга, развитие оздоровительных территорий и т. п.
Если по второй группе субъектов РФ, отложивших реформу, картина еще неточна, то сказать, сколько граждан будет жить в полностью новых условиях, уже можно. По предварительным данным Минрегиона России, из 24,5 тыс. российских муниципалитетов в 14,2 тыс. реформа началась в полном объеме.

Интересно, что почти все эти передовые муниципалитеты в не менее передовых регионах расположены до Урала. За редким исключением Центральный и Приволжский федеральные округа все-таки реализуют 131-й закон с 2006 года. Сибирь в том или ином виде приняла отсрочку.
Из-за того что европейская часть страны более густо заселена, оказалось, что в этих муниципалитетах как раз и живет около 100 млн человек, «принявших» реформу уже в этом году.

Но самое удивительное в другом. Нельзя сказать, что в абсолютном цифровом выражении Россия сильно продвинулась вперед в развитии МСУ. Как известно, Дмитрий Козак и другие идеологи реформы взялись за нее после того, как выяснили, что предыдущий закон 1995 года был реализован только на двух третях территории страны. Теперь МСУ есть у двух из трех граждан. Сомнительная компенсация, однако.

Не случайно авторы реформы в приватных беседах все чаще просят журналистов не называть реформу реформой. Видимо, на всякий случай. Денег у муниципалитетов нет – федеральные законодатели собираются весь 2006 год изучать опыт управления финансами в муниципалитетах, чтобы потом корректировать закон. Такой вот широкомасштабный опыт в рамках всей страны.

С полномочиями тоже не все ясно: 31 декабря президент подписал закон № 53-ФЗ, добавляющий органам местной власти новые полномочия (об этом за­коне по совершенствованию разграничения полномочий мы писали в предыдущих обзорах). Но муниципалы и старые-то полномочия не понимают как исполнять.

Скажем, никто до сих пор им не объяснил, что входит в понятие «первичная медицинская помощь», что означает «создание условий» для строительства жилья и т. д., и т. п. Пока более или менее внятные методические рекомендации, разъясняющие смысл вопросов местного значения, из десятка федеральных министерств, получивших поручение правительства, подготовило только Министерство культуры. Да и это толкование еще пару месяцев будет утверждаться в московских кабинетах. А законы-то надо исполнять уже с 1 января.

В общем, сплошная неразбериха, к тому же постоянно усугубляющаяся спешкой законодателей. Например, принимая 53-й закон, депутаты Гос­думы решили запретить муниципалам занимать несколько выборных должностей одновременно. Внесли поправку. Однако ничего не сказали по поводу нескольких сот тысяч только что избравшихся депутатов местных советов и глав администраций. В результате полстраны, извините, встала на уши: нам что, говорят, проводить перевыборы? Минимальное расследование показало: закон принимали в такой спешке, что об этой «ерунде» никто не подумал. Теперь придется вносить новые поправки в закон.

Так что адекватную замену слову «реформа» пока трудно подобрать. Может быть, подойдет «перемена слагаемых»?

Автор – главный редактор
научно-методического журнала «Муниципальная власть»