Павел КУДЮКИН: это признание неэффективности модели парламентаризма


Беседу вел Сергей Авякян-Ржевский

Президент экспертного фонда социальных исследований «ЭЛЬФ», известный исследователь гражданского общества рассказывает о своем восприятии Общественной палаты.

— Павел Михайлович, Общественная палата — что это за объединение, для чего оно создается, каковы будут его функции?

— Общественная палата — не объединение, а официальный орган законосовещательного и экспертного характера.
Насколько можно судить по уже прозвучавшим заявлениям палаты, она будет давать замечания по рассматриваемым Федеральным собранием Российской Федерации законопроектам и, возможно, по проектам иных нормативных правовых актов (указов президента, постановлений правительства), а также по конкретным решениям властей.

— Сможет ли Общественная палата стать неким штурвалом, направляющим страну по нужному пути, как того хотели ее создатели?

— Штурвалом никто Общественную палату делать не собирался. В лучшем случае она сможет предостеречь власть от принятия чересчур одиозных решений, способных серьезно повредить имиджу страны (прежде всего международному).

Вообще, создание Общественной палаты можно рассматривать как косвенное признание властью неэффективности сложившейся модели парламентаризма и многопартийности. Обычно именно партии, прежде всего представленные в парламентах, выполняют функции связующего звена между обществом и властью. Гражданское общество влияет на власть также и через иные каналы, начиная от независимых СМИ и лоббирования и кончая прямыми уличными действиями (демонстрациями, пикетами и т. д.).

Во многих современных демократиях суще­ствуют и дополнительные механизмы институционализированного влияния гражданского общества — так называемое функциональное представительство (особенно в социально-экономической сфере). Собственно, Общественная палата скорее всего напоминает (или имитирует) именно орган последнего, однако с существенными отличиями как раз в том, как обеспечивается представительство.

— Общественная палата состоит из 126 человек. По какому принципу их отбирали? Окажется ли итоговое при обсуждении мнение этих людей объективным? Насколько их решение будет зависеть от действующей власти?

— Начнем с того, что мнения по определению объективными не бывают. Более того, задача любого представительного органа (а Общественная палата претендует именно на такой статус) состоит как раз в выявлении позиций и выражении интересов различных общественных сил и в дальнейшем их согласовании, то есть отнюдь не в поиске объективной истины.

Вопрос в том, насколько точно представительный орган отражает мнения и интересы представляемых. Это в решающей степени зависит от того, как он формируется. Характерная черта российской Общественной палаты, отличающая ее от органов функционального представительства других стран, — формирование сверху вниз. Сначала треть членов палаты назначается президентом Российской Федерации. Очевидно, что предварительный отбор кандидатов (его критерии никак юридически не закреплены, процедура непрозрачна) производится политическими бюрократами из Администрации президента. Затем назначенные 42 члена палаты отбирают 42 кандидата — представителей общероссий­ских общественных структур (процедура отбора опять же совершенно не­прозрачна, критерии не определены), которых президент назначает членами палаты. Наконец, эти 84 человека отбирают еще 42 кандидата из региональных и межрегиональных структур, а президент своим указом включает их в состав Общественной палаты.

Можно ли говорить, что такая процедура обеспечивает реальное представительство гражданского общества? С моей точки зрения, нет. При том что в сформированном составе палаты немало вполне достойных и независимых личностей, на целый ряд вопросов ответов нет. Например, почему при обильной представленности в палате Федерации независимых профсоюзов России там нет ни одного члена свободных (альтернативных) профсоюзов? Чем руководствовались при определении состава региональной части палаты (скажем, почему не представлен Пермский край — регион России с самым, пожалуй, развитым гражданским обществом)? Как был определен именно тот состав представителей религиозных конфессий, который заседает в палате? Почему при достаточно широком идейно-политическом плюрализме состава палаты в ней почти отсутствуют весьма распространенные в обществе (мне они не нравятся, но нельзя же не считаться с реальностью) традиционалистски-коммунистические взгляды и настроения?

Список вопросов можно продолжать и продолжать…

В странах с развитой демократией органы функционального представительства (например, Социально-экономический совет во Франции, Совет экономики и труда в Италии) формируются по четким процедурам, понятным обществу и принятым им, на основе делегирования влиятельными и представительными (опять-таки критерии представительности юридически закреплены) объединениями. Соответственно, высказанное этим органом мнение является не частным мнением тех или иных уважаемых лиц, а позицией влиятельных общественных групп. В случае же с нашей Общественной палатой даже единодушная ее позиция ничего не говорит о реальных настроениях общества.

— Должен ли быть такой орган в правовом обществе? В частности, была ли необходимость для России в его создании?

— Поскольку существует она в сложившемся правовом поле — значит, здесь нет ничего противоречащего принципам правового государства. Была необходимость? Смотря для кого и для чего. Для украшения выстраиваемой «вертикальной власти» — да, необходима. Для развития гражданского общества — скорее вредна, как всякая имитация, претендующая на то, чтобы заменить собой реальность.

— Какие перспективы ожидают Обще­­-с­твенную палату? Как долго она сможет работать? Что с ней будет после 2008 года?

— Для оценки перспектив Общественной палаты давайте вспомним, что после думских выборов 1995 года у нас уже было нечто похожее, а именно Палата при президенте РФ с разветвленной системой комиссий при ней. Ее деятельность постепенно сходила на нет, и к концу 1998 года она незаметно для общества скончалась, не приходя в сознание.

У нынешней Общественной палаты есть, правда, два отличия: она существует на основе не указа, а федерального закона (хотя сколько у нас невыполняемых законов!), и — что гораздо важнее — при ней создается аппарат. А аппарат, как всякая бюрократическая структура, имеет естественный инстинкт самосохранения, а значит, и сохранения обслуживаемого органа.

С точки зрения политической у меня пока что нет оснований сомневаться, что операция «Преемник–2008» будет проведена успешно (если до того не примут все-таки, вопреки многочисленным заверениям в обратном, решение о третьем сроке). Однако не исключено, что проявится как минимум двухвековая российская традиция — большее или меньшее дистанцирование нового правителя от политики своего предшественника.