Дружно жить не запретишь



Текст | Анастасия САЛОМЕЕВА, Дмитрий АЛЕКСАНДРОВ

Если политика — это искусство возможного, то менеджмент — искусство невозможного, умение находить выход в безвыходных, казалось бы, ситуациях. В связи с этим мы открываем новую рубрику «Искусство невозможного», которую в свою очередь открывает статья о самой трудной управленческой задаче — об управлении муниципалитетами, достижении целей, поставленных населением.

В советское время населенные пункты были встроены в жесткую иерархическую структуру власти. После 1991 года в стране стала развиваться власть снизу — муниципальная и региональная. Но если региональная власть после принятия так называемого закона о назначении губернаторов в части исполнительной власти вернулась в советское прошлое (законодательные собрания по-прежнему избираются населением), то муниципальная власть полностью формируется населением, что подтверждает начавшаяся в стране реформа муниципального самоуправления.

При этом главы населенных пунктов и районов как руководители этих населенных пунктов, рассматриваемых в качестве объектов управления, в 100% случаев не имеют полномочий и (или) ресурсов для такого управления и вынуждены выкручиваться всеми возможными способами. Одна крайность — когда функция муниципалитета низводится до уборки мусора, а практически все остальное отнесено к ведению субъекта Федерации. В этой ситуации параллельно с мэром города или глав районного муниципалитета должен появиться их фактический руководитель — глава муниципалитета эту функцию выполнять просто не в состоянии. Другая крайность — муниципалитету переданы полномочия, касающиеся объектов, почти не связанных с задачами развития населенного пункта. Или объекты, для управления которыми у муниципалитетов нет достаточного финансирования. В этом случае мэр или глава районного муниципалитета полновластны, но не в состоянии адекватно реализовать свои необъятные полномочия, то есть превращены региональными властями в козлов отпущения.

У нас еще не поняли, что, как замечает эксперт Института экономики города Денис Визгалов, «чем ниже уровень власти, тем эффективнее в принципе она выполняет различные функции, из-за того что ближе к конкретному жителю города. Представители этой власти непосредственно живут в городе, а значит, сами являются получателями тех услуг, которые они оказывают горожанам. Поэтому любое полномочие априори эффективнее выполнять снизу, руками властей “нижних этажей”. Это признано развитым мировым сообществом и закреплено в принципе субсидиарности».

В последние годы эксперты отмечают постоянное увеличение федеральных и субфедеральных вертикалей управления. Власть вновь имеет тенденцию к построению сверху вниз, а не снизу вверх — не к делегированию полномочий от центра регионам, а от регионов муниципалитетам, как в демократических странах, а к стягиванию наиболее важных полномочий на федеральный уровень, хотя их может выполнять и местное самоуправление.

Новый источник утолщения вертикалей власти — реализация национальных проектов, которые касаются в том числе и муниципальных объектов, а значит, потребуют создания федеральных структур для контроля за финансированием и соблюдением стандартов работы на местах.

Впрочем, данный управленческий механизм как раз наиболее разумен: если бы все вертикали — милицейская, антинаркотическая, эмчеесовская, налоговая — были заменены структурами контроля за использованием финансовых ресурсов, соблюдением стандартов работы и, в от­дельных случаях, контролем за кадровыми решениями, проблемы на местах решались бы оптимальным образом.

Сейчас же главы муниципалитетов вынуждены выстраивать сложные управленческие конфигурации для реализации целей своих муниципалитетов с участием федеральных, субфедеральных, муниципальных и общественных структур. Это касается, например, сферы общественной безопасности.

Совбез районного масштаба

Не секрет, что органы внутренних дел, подотчетные исключительно федеральному центру, иногда не учитывают местных особенностей и потребностей. В этой ситуации мэры вынуждены привлекать для решения ряда правоохранительных задач частные охранные предприятия — о таком опыте как о положительном неоднократно говорила президент Конгресса муниципальных образований, мэр Углича Элеонора Шереметьева. Во многих муниципалитетах создаются общественные социально-воспитательные организации, пользующиеся под­держкой мэрии, например по борьбе с наркоманией, профилактике правонарушений со стороны молодежи.

Для координации деятельности ОВД, подразделений ФСБ и Роснаркоконтроля, ЧОПов и общественных организаций в ряде муниципалитетов действуют советы безопасности, часто возглавляемые заместителем мэра по вопросам безопасности — как правило, отставным офицером, бывшим высокопо­ставленным сотрудником правоохранительных органов. Нередко в них входит также служба экономической безопасности муниципалитета, отвечающая за анализ хозяйственных партнеров муниципального образования.
Для лучшего стимулирования работы ОВД в интересах муниципалитета местная власть использует обычно различные варианты дополнительного финансирования: заказы для вневедомственной охраны, разрешенное законодательством финансирование милиции общественной безопасности, создание для работников милиции разного рода внебюджетных фондов. По таким же схемам строится взаимодействие с подразделениями МЧС, Роснаркоконтроля и Федеральной налоговой службы.

Лобби стерео

Не менее сложная задача — взаимодействие с промышленными предприятиями. Если в советское время интересы города и предприятий соединял первый секретарь горкома или райкома партии, который мог контролировать заводы и фабрики через структуры КПСС, то сейчас аналогичной фигуры нет. Мэр не заботится об общегосударственных интересах, он сфокусирован на муниципальных вопросах. Директор же интересы населенного пункта зачастую в упор не видит. Ему важна прибыль, и это понятно. Хотя нередко у завода или фабрики существуют котельные, водопроводы, газопроводы и прочие объекты, обслуживающие населенный пункт.

Яркий пример такого конфликта интересов — ситуация в подмосковном поселке Томилино, где расположено одно из ведущих предприятий крупнейшего российского вертолетостроительного холдинга, на балансе которого оставалась давно не ремонтировавшаяся котельная, обо­гревавшая весь поселок. В 30-градусный мороз она вышла из строя, а руководство завода удалось привлечь к решению этой проблемы только через федеральное телевидение.

Примеры другого рода встречаются в городах, где на градообразующем предприятии директор склонен уделять большое внимание социальным факторам. Порой он рассматривает муниципалитет как свой соцбытотдел и всячески помыкает им.

Денис Визгалов по этому поводу замечает: «В Институте экономики города мы часто вспоминаем одно сравнение. Карл Маркс писал: “В чем разница между капиталистом и премьер-министром? Для капиталиста главное доход. Для него зарплата — это издержки, чем больше он выплатит зарплату, тем меньше останется чистого дохода. А для премьер-министра главное национальный доход, в котором зарплата — основная составляющая”. Точно такая же разница между директором завода и мэром города. И это различие интересов вполне понятно. Но у мэра и директора есть одно общее — это люди, которые у первого живут, а у второго работают. Вот здесь и надо добиваться партнерства».

Для воплощения в жизнь баланса интересов требуется сохранение в руках города части налога на прибыль и некоторых других налогов, которые платит предприятие: одной административно-технической инспекции, для того чтобы заставить разговаривать с собой на равных, муниципалитету обычно недостаточно.

Очень поможет мэру лоббирование на региональном и на федеральном уровнях. По мнению г-на Визгалова, без лоббирования муниципалитету трудно защищать свои интересы, и не надо бояться пользоваться этим инструментом. Это мировая практика, и ничего постыдного или криминального здесь нет. Только перед тем как лоббировать свои интересы, город должен сначала понять, в чем они, собственно, состоят: какие проблемы он должен решить в первую очередь, в каком направлении развиваться.

Опираясь на такие аргументы, мэр может смело садиться за стол переговоров с промышленниками — взаимовыгодный результат наверняка будет достигнут. Лучше всего создать по­стоянно действующий совет по экономическому развитию, собирающийся для решения конкретных проблем, с помощью которого директора постепенно будут включаться в решение проблем муниципалитета (поймут в этом свою выгоду), а муниципалитет уяснит, что от него требуется предприятиям, инвесторам.

А как у них?

Опыт управления с помощью структур взаимодействия и сочетания интересов имеется и у муниципалитетов развитых стран. Правда, там он связан не с искусственно созданными, а с объективно существующими проблемами взаимодействия.

«Современный город — это конгломерат интересов, объединить их — главная функция мэра города, — считает эксперт Института экономики города Денис Визгалов. — Мэр современного города — это не крепкий хозяйственник, строитель, энергетик (для этого у него в команде есть соответствующие специалисты), а политический лидер, который лавирует между совершенно разными интересами и сводит их воедино».

«В свое время в Лондоне, — рассказывает он, — институт мэра упразднили, но через некоторое время вынуждены были его вернуть. Глава города оказался необходим Лондону не как управленец, не как хозяйственник, а как регулятор, модератор всех политических и социально-экономических противоречий, проблем, возникающих между городскими округами, между Лондоном и его соседями, между Лондоном и правительством. Он лавирует между интересами разных групп и заставляет эти группы в конце концов договариваться. И нынешний мэр Лондона Кен Ливингстон выполняет исключительно такую функцию. Это публичное самоуправление».

«У нас же в стране, — замечает г-н Визгалов, — на местах можно встретить Великобританию и Сомали, Бельгию и Танзанию. Настолько велики контрасты между территориями, и схемы взаимодействия между властями на местах тоже очень пестрые. Потому мне кажется, что наиболее актуальный управленческий инструмент в настоящее время — создание прозрачных правил игры на местах. Сейчас они постепенно формируются. В разных регионах с разной скоростью. Самоуправление в нашей стране еще очень молодо».

Следите за нашими новостями в Telegram, ВКонтакте