Без Козака не разберешься


Текст | Екатерина ЖИЛЯКОВА

Реализация муниципальной реформы в отсутствие хотя бы какой-то ее координации все больше напоминает анекдот.

В декабре политики продолжили обсуждать новую концепцию разграничения полномочий между уровнями публичной власти. О негромком скандале вокруг концепции, возвращающей МСУ к так называемым нефинансируемым мандатам, я писала в № 11 журнала «Босс» за 2005 год.

Скандале — потому что проектом 53?го закона центр нагружает муниципалов новыми полномочиями, не разъясняя, откуда возьмутся деньги на их исполнение. Негромком — потому что дебаты, идущие в Госдуме во время подготовки проекта ко второму и третьему чтению — это скорее видимость, по­скольку итог дискуссии заранее известен. (Один из экспертов, готовивших заключение правительства на проект закона, рассказал мне, что ему буквально приказали дать положительный отзыв на возвращение муниципальным районам функции организации условий для развития сельского хозяйства.)

Так что все дебаты сводятся к тому, что председатели комитетов по МСУ Госдумы Владимир Мокрый и Совета Федерации Леонид Рокецкий на разных совещаниях «информируют» правительство о том, что передача муниципалам организации военного призыва, общественных работ и прочего противоречит концепции четкого разграничения полномочий, еще два года назад преподносившейся как огромное достижение на пути развития федерализма.

Кто в лес, кто по дрова

За видимостью дискуссии ушел в тень основной вопрос, который должен волновать центр накануне 2006 года: а как, собственно, регионы собираются реализовать реформу? Кто откладывает ее до 2009 года, а кто передает новым поселениям все полномочия уже в январе?
Фокус в том, что полной картины готовности субъектов Федерации нет ни у кого: ни у Минрегиона, ни у Минэкономразвития, ни у Минфина, ни у комитетов Госдумы и Совета Федерации. Нет ясной картины о ходе реформы и у «профсоюза» мэров — Конгресса муниципальных образований. За разборками внутри КМО (о чем «БОСС» писал в предыдущих номерах) мэры «забыли» выработать более или менее четкую концепцию по вновь возникшим проблемам. В результате на последней сессии конгресса председатель профильного думского комитета Владимир Мокрый специально вышел на трибуну, чтобы призвать глав муниципальных образований заниматься обсуждением реальных проблем. «А то мы с Рокецким бьемся в одиночку», — сказал он.

Никому не надо

Отсутствие единого центра, который вел бы мониторинг ситуации, подтверждает мысль о том, что после отбытия на Кавказ идеолога муниципальной реформы Дмитрия Козака она, по большому счету, никому не нужна.

Центр боится, что муниципалы не справятся со своими обязанностями и недовольные жители выйдут на улицы с красными, если не коричневыми флагами. Большинство губернаторов не хотят делиться ни властью, ни деньгами. Сами муниципалы не горят желанием реформироваться, потому что вместо 45% консолидированного бюджета страны (именно столько стоят, по данным Счетной палаты, все полномочия мест­ной власти) они получат в лучшем случае половину этой суммы. Вторая половина придет к ним, когда (точнее, если) заработают земельный и имущественный налоги, то есть года через три.

Почувствовав организационную слабость власти, губернаторы вовсю продавливают в виде поправок идеи, расходящиеся с первоначальной концепцией. В результате от либеральных, взятых Дмитрием Козаком из опыта развитых западных стран идей местная власть скатывается к противоречивому, неясному положению внутри властной вертикали.

Что заколосится у муниципалов

Например, пресловутая организация работы сельского хозяйства возвращается в муниципальные районы по просьбе регионов, не понимающих, как без пристального взгляда местных начальников может заколоситься пшеница. Изъятие этого полномочия у органов МСУ авторы реформы объясняли именно новой либеральной концепцией: местная власть должна создавать рамочные условия для развития экономики вообще, в том числе и сельского хозяйства.

На днях в Госдуму поступил проект поправки об увеличении числа депутатов местных советов, работающих на освобожденной основе, то есть за зарплату. Это тоже был один из ключевых пунктов либеральной концепции Козака, списанный с западных моделей.

В Дании, например, я познакомилась с врачом — заместителем председателя регионального совета (по нашему говоря, вице-губернатором), которая ходила на депутатскую работу «факультативно», после дежурства в больнице. «Факультативный» депутат ближе к депутатской сущности: он от имени избирателей думает о путях развития города или поселения, а его замыслы воплощает исполнительная власть. У нас же большинство народных избранников мыслят себя частью огромного властного механизма. «Пасти народы», безусловно, можно только на окладе.

Два года назад профильный комитет Госдумы грудью стоял на защите пункта об увеличении числа освобожденных депутатов (действующим муниципалам эта позиция не нравилась с самого начала). В декабре бастион, похоже, сдался: депутаты в целом готовы поддержать поправку.

Та же история с запретом на учреждение СМИ органами местного самоуправления. В новом законе о МСУ сказано, что муниципальные власти могут учреждать газеты только для публикации своих решений, то есть только информационные бюллетени. Два года регионы бомбардировали комитет Госдумы предложениями отменить этот пункт закона, лишающий власть пропагандистского механизма. И вот пожалуйста — в начале 2006 года депутаты, скорее всего, поддержат эту поправку. Ничего удивительного. После того как реформе начали потихоньку откручивать «голову», нерационально плакать по «волосам».

На перепутье

Нет ничего удивительного и в том, что Москва, растерявшись на перепутье — то ли додавливать реформу, то ли спустить ее на тормозах, не спешит вмешиваться в спорные ситуации на местах. Так, в ряде городов идут бои за статус городского округа. Об опасности этих войн муниципалы предупреждали еще на стадии обсуждения нового закона о МСУ.

Городу выгоднее быть округом, так как округ исполняет полномочия и муниципального района, и поселения. И получает налоги, положенные каждому из этих двух типов муниципальных образований. Регионы же не заинтересованы давать городам статус округа: теоретически они тем самым усиливают политический вес мэра и городских депутатов. Авторы закона успокаивали мэров тем, что города, к моменту принятия 131-го закона фактически исполнявшие полномочия округа, округом и станут.

Подводным камнем этого «фактиче­ского исполнения», о который разбились «лодки» многих городов, стало одно условие: к моменту решения во­проса о статусе у города должны быть разграничены полномочия с субъектом Федерации. То есть они должны быть прописаны на бумаге, в особом соглашении. Но если у столиц субъектов РФ такое разграничение было оформлено, то многие небольшие города исполняли полномочия «втемную», чем и воспользовались региональные власти.

Однако в спорных случаях закон предписывает решать вопрос о статусе города на референдумах. Воплощение этого правила в жизнь в российских условиях похоже на круг, изо всех сил замыкаемый властью.

Например, 250-тысячный город нефтехимиков Ангарск Иркутской области стал городским поселением в составе муниципального района. Жители вышли на улицы, чтобы поддержать мэра и местных депутатов. Вопрос несколько раз выносился на сессию областного заксобрания и столько же раз снимался.
Почти год не утихают страсти в Рыбинске Ярославской области. Инициативная группа еще год назад собрала 50 тыс. подписей против регионального закона, делающего 250-тысячный город поселением. Несколько раз одним судом референдум назначался, другим — отменялся. Рыбинцы прошли все уровни судебной системы, но своего так и не добились.

Все эти войны ведутся при полном хладнокровии Москвы. С одной стороны, у федеральных исполнительных органов нет полномочий, позволяющих жестко разруливать ситуацию на местах. С другой — есть обязанность разъяснять, «вдалбливать» постулаты реформы губернаторам, региональным депутатам, самим муниципалам. Федеральная власть скорее ждет, какой будет судебная практика по России, откликаясь вялыми консультациями «по просьбам с мест». Рискну предположить, что причина затянувшегося ожидания — не независимость судебной системы, а неуверенность Москвы в правильности своего решения двухлетней давности: «натянуть» местное самоуправление на страну, в которой местное самоуправление, по большому счету, мало кому нужно.
Автор — главный редактор
научно-методического журнала «Муниципальная власть»