Владимир ЯКОВЛЕВ: проблемы останутся надолго


Беседу вел Евгений Петровский

Министр регионального развития РФ комментирует основные направления региональной политики и размышляет о новых принципах местного самоуправления.

Владимир Анатоль­евич, чем объясняется решение Госдумы продлить до 1 января 2009 го­-да срок окончательного вступления в силу федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», то есть фактическая отсрочка начала реформы местного самоуправления?

— Принятый Госдумой закон внес изменения в 131-й закон в части сроков его вступления в силу. Введен трехлетний переходный период. Однако изменения касаются только нескольких положений. Большая часть положений 131-го закона вступает в силу с 1 января 2006 года в полном объеме.

С чем связано такое нововведение? На двух третях территории страны у нас фактически отсутствовало местное самоуправление. Именно потому в рамках реформы и создано 13 тыс. новых муниципальных образований. Это не­­простая задача: нужно сформировать органы муниципальных образований, обучить людей, предоставить технику, помещения, наладить линии связи, обеспечить взаимодействие с существующими муниципальными образованиями и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо разграничить имущество, провести инвентаризацию и кадастровую оценку земли. Из-за того что на значительной части территории страны отсутствовало местное самоуправление, эту работу в полном объеме и в надлежащем виде закончить не удалось.
Это не является препятствием для реализации реформы, но для того чтобы не утратить те функции по предоставлению услуг населению, которые сейчас осуществляются, было принято решение повысить ответственность субъектов Федерации и дать им полномочия по оценке готовности территорий к решению всех вопросов местного значения.

В трети субъектов РФ 131-й закон фактически вступает в силу с 1 января 2006 года. Все его положения будут выполняться полностью. Это там, где имелись поселенческие муниципальные образования и где перейти к реализации нового закона оказалось не так сложно. Остальным же дано право ограничить для муниципальных образований перечень вопросов местного значения и разграничить их между поселениями и муниципальными районами. Право населения на местное самоуправление осуществляется в полном объеме, только определяется, кто будет решать вопросы местного значения — поселенческие (в населенных пунктах) или районные (объединяющие несколько поселений) муниципальные образования.

С 2008 года практически 100% субъектов РФ планируют приступить к пол­­­ной реализации закона. Это время они используют на то, чтобы реформа проходила не внезапно, как лавина, а в плановом порядке, по мере готовно­сти. Поэтому речь идет не об отсрочке 131?го закона, а о начале нового, очень важного этапа реформы МСУ.

— Каковы критерии готовности того или иного субъекта Российской Федерации к принятию нового порядка функционирования органов местного самоуправления? Существует ли методика определения этой готовности?

Решение принимает субъект. Это его ответственность. Он сам определяет степень готовности — вне любых федеральных критериев. Местное самоуправление — это как раз и есть решение вопросов местного значения с учетом местных исторических традиций. И у каждой территории свои собственные традиции, свой собственный опыт. Только на месте можно оценить, насколько подготовлены кадры, есть ли техническая база, готово ли население участвовать в решении данных вопросов.

— Как следует из текста обсуждаемого нами федерального закона, в отношении создающихся муниципальных образований субъектам РФ дается право регулировать объем полномочий и финансовой обеспеченности. Не повлечет ли, на ваш взгляд, эта норма необоснованное ограничение полномочий органов МСУ со стороны региональных властей с понятной целью сосредоточить все финансы в собственных руках? Тем более что Конституция выводит систему местного самоуправления из системы органов государственной власти и тем самым дает аргумент в руки противников делегирования полномочий на уровень муниципалитетов…

— Субъект РФ не определяет, какой объем полномочий осуществляют органы МСУ. Это установлено 131-м законом. Субъект РФ в переходный период определяет, решаются ли эти вопросы в поселениях или в муниципальных районах. И то и другое — муниципальные образования, таким образом, население полностью реализует свое конституционное право на участие в местном самоуправлении, и никаких ограничений его прав не происходит.

Принципиально неверна постановка вопроса о том, что Конституция выводит систему местного самоуправления из системы органов государственной власти. В Конституции сказано, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», но все вместе они образуют систему публичной власти.

131-й закон подчеркнул, что местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, то есть одна из форм народовластия, один из уровней публичной власти в стране. И в этом заложен очень большой смысл: только вместе три уровня власти — федеральная, региональная и местная — могут удовлетворить все потребности населения, предоставив ему качественные публичные услуги.

— В последнее время много говорится о том, что бюджетный федерализм в том виде, в каком он дейст­вует сейчас в России, не позволит большому количеству дотационных регионов наделить свои муниципальные образования собственностью, которую они потом могли бы использовать для извлечения прибыли. Вместе с тем во многих дотационных субъектах защищенные статьи расходов местных бюджетов исполняются фактически из средств бюджета федерального. В чем вы видите возможность устранения этих проблем?

— Прежде всего, в Бюджетном кодексе, в законодательстве нет понятия «защищенные статьи». Есть перечень вопросов, которые решают органы местного самоуправления. Есть доходные источники. При этом средства на выравнивание бюджетной обеспеченности относятся к собственным доходам муниципальных образований. Органы МСУ самостоятельно определяют, на какие цели местного значения расходуются имеющиеся у них средства. Органам государственной власти запрещено регулировать объемы расходов органов муниципального образования.

Поэтому дотационность регионов — условный термин, показывающий неравномерность распределения налоговых источников по стране: где-то есть заводы, а где-то их нет, где-то есть плательщики, а где-то есть только жилые поселки. Именно потому средства на выравнивание бюджетной обеспеченности относятся к собственным доходам, а свои вопросы органы местного самоуправления решают сами, полномочия реализуют самостоятельно.

А устранение проблем… Проблемы останутся еще надолго, до тех пор пока органы местного самоуправления не почувствуют заинтересованности в расширении налоговой базы, пока планируемое повышение общественной активности населения не приведет к повышению его экономической активности, и пока в каждом населенном пункте не будет достаточно налогоплательщиков, чтобы налоги обеспечивали потребности муниципального образования. Это произойдет, конечно, не скоро. Но добиться, чтобы в каждом населенном пункте публичные услуги — образование, здравоохранение, транспорт — предоставлялись в полном объеме, в соответствии с Конституцией, — это задача и федеральных органов, и региональных, это задача и органов местного самоуправления. Это наша общая задача.

— Муниципальные выборы в некоторых субъектах Федерации из-за понятного противодействия региональных властей оказались фактически сорваны. Так было, например, в Ненецком автономном округе, где население в большинстве своем и слыхом не слышало о реформе МСУ. Ведет ли руководимое вами министерство какую-либо просветительскую работу в данном направлении?

— Выборы органов МСУ заканчиваются практически по всей стране. Законом определен срок — 1 ноября, когда они должны быть завершены. В основном они проходят очень успешно, активность на некоторых территориях даже выше, чем, скажем, на выборах в Госдуму. Конечно, успешность проведения выборов зависит от информированности населения и активности региональных властей. Есть определенные провалы. Но это скорее исключение, чем норма.

Общая активность очень велика. По данным ЦИКа, выборы признаны состоявшимися более чем в 90% муниципальных образований и более 80% вакансий депутатов и глав местного самоуправления заполнены. То есть говорить, что население ничего не слышало и ничего не знает, нельзя.

В Министерстве регионального развития РФ идет работа по разъяснению целей реформы местного самоуправления. Мы подготовили сборник вопросов и ответов по наиболее актуальным темам. В ближайшее время разошлем его в субъекты РФ, а спрос будет большим — прежде всего со стороны органов местного самоуправления, депутатской среды, учебных заведений. Мы готовы допечатывать сборник, по необходимости дополнять его. Как показывают результаты выборов, это нужно, это хорошая помощь в работе. Мы планируем распространение сборника вместе с аппаратами полномочных представителей президента РФ в федеральных округах, с субъектами РФ. Хотелось бы, чтобы по тиражу он был таким же, как Конституция Российской Федерации, и чтобы он стал настольной книгой у всех, кому необходим.

— Есть ли подобный опыт в других странах? В чем проявляются схожесть или отличия?

— Местное самоуправление — это самый непохожий уровень власти, который всегда имеет отличия. Даже между соседними субъектами Федерации существуют отличия, и конечно, они есть у нас с европейскими странами.

Со странами СНГ больше сходства, с государствами новой демократической волны, бывшими членами СЭВ, тоже есть общие моменты, а вот со странами старой демократии — Англией, Францией — больше отличий. Но тем не менее все законодательство о МСУ осуществляется в рамках Европейской хартии о местном самоуправлении. Этот документ, который определяет основные характеристики МСУ во всех европейских странах, был принят более 20 лет назад. Россия подписала его, взяла на себя обязательства выполнять все условия, причем без изъятий, и наше законодательство, как отмечают эксперты Совета Европы, полностью отвечает положениям этой хартии.

А то, что у нас есть свои особенности, — это безусловно. Даже в рамках 131-го закона — взять хотя бы такие близкие, как Татарстан и Башкортостан, соседние субъекты Федерации, у них много общего, но есть и свои, абсолютно неожиданные отличия.