Потеря темпа или потеря курса?


Текст | Екатерина Жилякова

Отложив муниципальную реформу, федеральный центр открыл ящик Пандоры. Не успели муниципалы прийти в себя после продления переходного периода до 2009 года, как на пороге замаячил проект закона, сводящего на нет основной принцип реформы. Законодатели, несколько лет уверявшие органы МСУ, что у тех не будет полномочий без закрепленных доходных источников, сделали вид, что ничего такого не обещали. В ноябре Госдума проголосовала за проект закона № 53-ФЗ, уточняющего свежеиспеченную систему разграничения полномочий. Однако его правильно было бы назвать не уточняющим, а во многом отменяющим принципы административной реформы, разработанной комиссией Дмитрия Козака.

Напомним, проект 53-го закона появился после заседания Госсовета в Калининграде, где губернаторы попросили Путина перекинуть несколько полномочий с федерального на региональный уровень и наоборот. Заодно решили заполнить пробелы, обнаруженные в новом законе о местном самоуправлении. Пробелы вроде бы и не первостепенной важности: о том, кто будет заниматься военным призывом, общественными работами, памятниками культуры и сельским хозяй­ством (последнее, конечно, важно, но проект не решает сельхозпроблем, о чем говорится дальше), — но в этих мелочах как раз и спрятался «дьявол» идущей реформы.

Полномочия есть, а денег нет

На заседании Комитета Госдумы по МСУ основной скандал разгорелся вокруг положения о том, что глава муниципального образования должен организовать работу комиссии по проведению военного призыва. Дело в том, что по проекту закона № 53 деньги на эту работу получит отнюдь не местный бюджет, а военкоматы. То есть решения будет принимать мэр, а средствами распоряжаться военком.

Та же история с общественными работами: ремонтом дорог, помощью пенсионерам и тому подобным силами безработных. Проект 53-го закона говорит, что муниципалитеты «участ­вуют» в организации таких работ, причем могут «участвовать» и финансово. Однако поскольку основным исполнителем этой функции является Минздравсоцразвития, то и деньги пойдут в бюджеты подведомственных данному министерству организаций на местах.

Эти вопросы вызвали бурные споры потому, что впервые с начала административной реформы центр прописал в законопроекте полномочия мест­ных органов власти, демонстративно промолчав, откуда они возьмут деньги на их исполнение. Впрочем, директор департамента Минрегионразвития Сергей Мирошников не видит в этом отходе от принципов реформы ничего страшного. По его словам, в Федерации «есть и будут предметы совместного ведения». Эксперты же от МСУ на заседании профильного комитета раскритиковали проект в пух и прах. Единоросс Георгий Леонтьев, работающий в Госдуме второй срок, напомнил, что организация как призыва, так и общественных работ, не прописана в базовом законе о МСУ. «Когда мы принимали 131-й закон, то договорились о закрытом, то есть не подлежащем изменению, списке полномочий органов местного самоуправления. Тогда давайте вносить изменения в закон о МСУ», — потребовал он. Замдиректора Института экономики города Марина Либоракина первая отметила, что появление в проекте 53?го закона нового понятия «участие» (в осуществлении отдельных полномочий) — это отход от принципа «нет полномочий без закрепленных источников финансирования». «Но тогда мы должны признать, что концепция меняется, и прямо заявить об этом», — сказала эксперт. Председатель думского Комитета по МСУ Владимир Мокрый согласен с мнением коллег: «Мы должны наконец понять: или мы реализуем 131-й закон, или мы меняем его концепцию».

Есть ли жизнь на Марсе?

На взгляд стороннего наблюдателя, спор из серии «Есть ли жизнь на Марсе?». Неудивительно, что представители Минобороны и Минсоцразвития, приглашенные на обсуждение в профильный комитет Госдумы, услышав возражения экспертов, просто не поняли, о чем речь. Однако члены муниципального сообщества не случайно заняли позицию агрессивной обороны. Полномочия без денег — это те самые нефинансируемые мандаты, которые долгие годы разоряли скудные местные бюджеты. Собственно, муниципальная реформа и началась именно из-за того, что органы МСУ были вынуждены исполнять добрую половину обязательств государства, имея лишь 12—18% консолидированного бюджета страны. И сегодня малейший намек на нефинансируемый мандат (да еще на фоне тотальной дотационности местных бюджетов) для муниципалов означает одно: федеральная власть их обманула.

Владимир Мокрый видит отход от концепции реформы и в том, что согласно проекту, уточняющему разграничение полномочий, муниципальные районы обязаны создавать условия для развития сельского хозяйства. В свое время при разработке нового закона о МСУ эта функция была прин­ципиально отобрана у муниципалитетов. «Одно из полномочий органов местной власти — создавать условия для развития экономики, бизнеса, — говорит Владимир Мокрый. — Сюда входит и сельское хозяйство. А проект 53-го закона сельское хозяйство непонятно зачем выделяет. Это атавизмы прошлого, когда для того, чтобы перекинуть трактор со свекольного поля на картофельное, нужен был звонок секретаря райкома партии».

Директор Центра правовой под­держки МСУ Марина Якутова также полагает, что возвращение к ситуации, когда глава района «рулит» сельским хозяйством, противоречит концепции муниципальной реформы. Во-первых, ни у одного района не хватит средств, чтобы поднять сельское хозяйство, и, следовательно, законодатель прописывает заведомо невыполнимую функцию. А во-вторых, один из ключевых принципов 131-го закона органы МСУ должны превратиться из хозяй­ствующих субъектов в своего рода системных администраторов. А «рулить» тракторами по телефону — это прием из набора «крепких хозяйственников», а не самоуправленцев.

Критическая масса

Накопившиеся за последние месяцы вроде бы небольшие отклонения от реформы в сумме вполне могут стать той критической массой, которая изменит направление реформы. Именно эта тенденция беспокоит экспертов, которые оппонируют новому проекту скорее упреждающе. Ведь денег в местных бюджетах не будет минимум два-три года, пока не заработают налоги на землю и на недвижимость. За это время у центра еще не раз может возникнуть искушение подправить реформу, исходя из тактических соображений, действуя по принципу «Коготок увяз — всей птичке конец». Точнее, такое искушение может появиться у тех, кто не понимает значения местной власти, но волею административной судьбы влияет на муниципальную реформу. Вопрос в том, насколько это оправданно.

Полгода назад, продавливая поправку о переносе реформы на 2009 год, представители Кремля говорили, что новым поселениям будет трудно начинать преобразования, не имея ни денег, ни опыта. Однако первые решения субъектов РФ о вступлении в реформу показали, что выбор срока ее реализации зависит не столько от денег, сколько от желания губернаторов развивать местное самоуправление. Или, говоря бытовым языком, от «продвинутости» региональной власти.

К концу года неожиданно выяснилось, что среди субъектов РФ, готовых уже с 1 января 2006 года передать поселениям все прописанные в 131-м законе полномочия, немало безнадежно дотационных регионов. А ведь именно они по идее тех, кто проталкивал отсрочку реформы, должны быть заинтересованы в продлении переходного периода. Однако вопреки этому небогатые регионы с «продвинутой» властью видят в развитии местного самоуправления залог собственного эффективного развития.

В этом смысле показательно решение Правительства Ульяновской области, которая в последние годы по экономическим результатам сползла на 86-е место среди субъектов РФ. По инициативе нового губернатора Сергея Морозова, еще год назад работавшего мэром Димитровграда, поселения (созданные в Ульяновской области лишь в прошлом году) будут исполнять все полномочия уже с 1 января. «Все равно придется шишки набивать, так уж лучше мы набьем их побыстрее», — сказал Сергей Морозов корреспонденту «БОССа». И это при том, что ульяновские муниципалитеты сегодня едва ли не самые бедные в стране.

Зато благополучное Подмосковье воспользовалось правом на отсрочку: оставив муниципалитетам несерьезные полномочия вроде уборки мусора, основные функции правительство области передало районам.

Уже по этим примерам видно, что безденежьем, которым пугали авторы идеи переноса реформы, скорее всего, прикрывают иные, неозвучиваемые причины отката от основных ее прин­ципов. Как мы и предполагали в предыдущих обзорах по МСУ, такой неозвучиваемой причиной является нежелание (а точнее, страх) федеральных и региональных управленцев делиться властью (деньгами, собственностью) с муниципалитетами. По нашему мнению, внутри команды Владимира Путина произошел раскол по поводу необходимости децентрализации полномочий (и средств). После удаления от принятия решений автора реформы Дмитрия Козака его «дитя» оказалось во власти сразу нескольких «нянек», правящих концепцию разграничения полномочий кто во что горазд, исходя из своих представлений о будущем страны. Сначала отсрочили 131-й закон, потом «впрыснули» в проект 53?го закона чуждую концепции реформы идею нефинансируемых мандатов…

Беда в том, что у концепции в том виде, в каком она прописана в 131-м законе, слишком много огрехов, которые нужно было править еще вчера, — прежде всего речь идет о финансовой основе МСУ. Однако новые тенденции, наличие коих подтвердилось возвратом к нефинансируемым мандатам, не только не решают эти проблемы, но и усугубляют их, оставляя без ответа вопрос: какое государство мы строим — централизованное или, наоборот, исповедующее принцип субсидиарности?
Автор — главный редактор
научно-методического журнала
«Муниципальная власть»