Бюджет на похороны роста

Текст | Андрей ФАДЕЕВ

14 октября проект федерального бюджета на 2006 год был принят во втором чтении.
За проголосовало 335 депутатов, против — 74, воздержался один депутат.

Принимаемый бюджет уникален по многим параметрам. Прежде всего это первый бюджет, включенный в трехлетний бюджетный план. Кроме того, в нем предусмотрен Инвестиционный фонд, а значит, выделены средства на инфра-
структурную реформу.

Представители власти не скупятся на похвалы основному финансовому документу страны на 2006 год. По словам спикера Госдумы Бориса Грызлова, он мог бы быть бюджетом упущенных возможностей, но становится бюджетом развития. По его мнению, бюджет-2006 способен решить вопросы и роста экономики, и инвестиций в человеческий капитал, и увеличения социальных гарантий. Грызлов отметил, что в долларовом исчислении он больше бюджета 1999 года почти в девять раз, то есть выросла денежная масса, которой надо правильно управлять.

Борис Грызлов заявил также, что при подготовке проекта бюджета на 2006 год уточняется ряд показателей, в частности изыскиваются деньги на реализацию задач, сформулированных президентом РФ: развитие социальной сферы, медицины, образования и т. д. На данные цели будет выделено не менее 100 млрд руб. Эту сумму, по мнению спикера Госдумы, можно получить за счет снижения расходов на содержание госаппарата.

Если чиновники не выйдут за рамки бюджета, то, по утверждению министра финансов Алексея Кудрина, мы поставим рекорды как по показателям экономического роста, так и по показателям уменьшения инфляции. Вместе с тем все плюсы нового бюджета не стоят одного его минуса: и он сам, и трехлетний прогноз не обеспечивают необходимых темпов роста экономики, достаточных для того, чтобы удвоить ВВП в указанный президентом срок. Хотя министр финансов и сказал, что считает возможным удвоение ВВП, очевидно, что это не более чем пустая декларация.

Уже не приходится сомневаться, что поставленная президентом в 2003 году задача удвоения ВВП за десять лет, для решения которой экономический рост должен быть не менее 8% в год, для российской экономики недостижима.

Даже по оптимистичному варианту прогноза экономического развития рост ВВП в 2006 году составит лишь 5,6%, а в 2007—2008 годах — 5,8—6,0%, причем рост промышленного производства — существенно ниже — всего 4,6% в 2006-м и 4,9% в 2007—2008 годах.

Проект федерального бюджета на 2006 год рассчитан исходя из сверхоптимистичного прогноза роста ВВП на 5,8%. Таким образом, предполагается прекращение начавшегося в 2005 году замедления экономического роста (за первое полугодие он снизился с 7,7 до 5,6%, за год в целом — с 7,1% в 2004 году до 5,9% по официальному прогнозу на 2005 год).

Незначительное увеличение доходов федерального бюджета в 2006 году по сравнению с ожидаемым исполнением в 2005 году связано, вероятнее всего, во-первых, с разовым поступлением в 2005 году крупной суммы налоговой задолженности ЮКОСа, а во-вторых, с прогнозируемым снижением уровня мировых цен на нефть до $40 за баррель.

Процентные (то есть связанные с объемами доходов) расходы федерального бюджета на следующий год запланированы в объеме 202 482,2 млн руб., непроцентные расходы — 467 632,5 млн руб. Тем самым правительство фиксирует долю непроцентных расходов федерального бюджета на сложившемся уровне — около 16% ВВП, а консолидированного бюджета — на уровне 32,2%. Следует напомнить, что развитые страны поддерживают уровень расходов бюджетной системы государства в пределах 40—50% ВВП. Более чем трехкратное увеличение уровня государственных расходов стран Запада в течение последнего столетия (с 10% ВВП в конце XIX века до 40—50% ВВП в конце ХХ века и в настоящее время) объясняется резко возросшей ролью научно-технического прогресса в генерировании экономического роста.

Структура непроцентных расходов бюджета определяется главным образом эффективностью лоббирования ведомственных интересов, среди которых превалируют интересы силовых структур. На содержание их, а также государственной бюрократии идет львиная доля (42%) непроцентных расходов бюджета. Собственно на развитие (поддержку экономического роста, образование и научные исследования) в будущем году планируется потратить 16% непроцентных расходов бюджета. Треть федерального бюджета будет направлена на латание дыр в бюджетах субъектов Федерации через межбюджетные трансферты.

Впервые проект вписан в трехлетний план, а это означает, что федеральный бюджет станет составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года, как это принято во многих развитых странах. Тем самым правительство демонстрирует, что, формируя свою финансовую политику, начинает мыслить не сиюминутными интересами, а в среднесрочной перспективе.

Дискуссии о необходимости среднесрочного бюджетного планирования ведутся уже давно. Еще в Бюджетном послании президента Российской Федерации Федеральному собранию за 2003 год отмечалось, что перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых
решений.

«Тем не менее, — справедливо указывает аудитор Счетной палаты Валерий Горегляд, — составленный только сейчас перспективный финансовый план, отражающий основные задачи бюджетной политики и включающий основные параметры бюджетной системы на период 2006—2008 годов, обнажил всю проблемность текущей экономической политики. Этот план показал, что макроэкономическая стабилизация достигнута, однако темпы экономического роста сокращаются, причем при росте цен на нефть».

Проект федерального бюджета рассчитан исходя из снижения инфляции с 11,7% в 2004 году до 11,0% в 2005 году и 7,0—8,5% в 2006-м (а в 2008 году инфляцию предполагается уменьшить до 4,0—5,5%). Однако даже при самых благоприятных условиях вывести инфляцию 2006 года на уровень 8,5% представляется совершенно нереальным делом — как, впрочем, и снижение инфляции 2005 года до 11,0%. Напомним, что в этом году уровень в 8,5% был достигнут уже по итогам января — июля. Для выхода на прогнозный уровень в оставшееся до конца года время инфляция должна составлять в среднем 0,6% в месяц, что невероятно, учитывая недавнее повышение цен на топливо.

Инвестфонд для прикрытия

Сама по себе идея Инвестфонда полностью оправданна. Однако до сих пор нет действенного механизма разработки и реализации федеральных целевых программ. В результате доходы бюджета могут расходоваться на практически бесконтрольное финансирование государственных инвестиционных программ, которые далеко не всегда отвечают общенациональным интересам эффективного использования национального богатства — трудовых, природных и материальных ресурсов. Не проработаны должным образом и механизмы концентрации дополнительно выделяемых инвестиционных ресурсов на наиболее приоритетных направлениях. Так, до настоящего времени не утвержден порядок использования средств Инвестиционного фонда, не внесены соответствующие изменения в Бюджетный кодекс.

Экономика
денежного дефицита

К концу 2006 года правительство намерено довести объем средств, замораживаемых в Стабилизационном фонде, до величины денежной базы, которая прогнозируется на начало будущего года в объеме 2,202 трлн руб. Вместе с международными резервами Центробанка государство выводит из экономики количество денег, втрое превышающее объем денежной базы. Иными словами, каждый находящийся в обращении рубль резервируется тремя рублями, выводимыми из экономического оборота в международные резервы ЦБ или в Стабилизационный фонд. Правительство изымает из экономики денег больше, чем их эмитирует ЦБ под реальный прирост товаров, сбываемых на внутреннем и внешнем рынках. 

По словам Сергея Глазьева денежные власти ухитрились превратить эмиссию денег из механизма стимулирования экономической активности в ее тормоз. «Замораживая две трети обеспеченных реальным сбытом товаров денег, — считает депутат Госдумы, — они соответствующим образом сокращают экономическую активность, которая искусственно ограничивается острой нехваткой инвестиций и недостатком конечного спроса по сравнению с величиной имеющегося производственного потенциала. Последствия этой политики можно сравнить с лечением дистрофии методом кровопускания: из ослабленного голодом организма откачивают две трети крови. Ясно, что такое «лечение» закономерно приводит к омертвлению тканей и утрате жизнеспособности». 

ЦБ РФ сам признает, что «сложившиеся в первые шесть месяцев текущего года монетарные условия, характеризуемые динамикой денежного предложения, в целом не оказывают  повышательного давления на формирование инфляции». Это подтверждает и правительство, констатируя, что «в начале года главным фактором повышения темпов инфляции стал более высокий, чем в прошлом году, рост регулируемых цен и тарифов на услуги, оказываемые населению».

Получается, что главным фактором инфляции является злоупотребление монополистов, непомерно вздувающих цены. Но вместо того чтобы проводить активную антимонопольную политику, правительство стерилизует денежное предложение, требуемая величина которого неизвестна даже отвечающему за денежную политику Центробанку.

Ограничивая рост денежной массы, государство по сути отказывается от наиболее эффективного инструмента стимулирования экономического  роста и своего самого выгодного ресурса — монопольного права на организацию предложения денег. Экономический рост искусственно ограничивается задаваемым фактически с потолка приростом денежной массы, который в рамках проводимой сегодня денежной политики замыкается на предложении ино-
странной валюты.

При этом правительство не проявляет ни желания, ни способности обуздать аппетиты монополистов. Напротив, каждый год оно задает планы роста регулируемых им тарифов на услуги естественных монополий, запуская тем самым спираль инфляции издержек по всем технологическим цепочкам. Даже очевидные крупномасштабные злоупотребления монополистов в топливно-энергетическом и химико-металлургическом комплексах, ежегодно вздувающих цены в два — пять раз выше темпа инфляции, не пресекаются правительством.
В отличие от развитых стран, активно использующих монополию государства на денежную эмиссию для кредитования экономического  роста и финансирования государственных расходов, российские денежные власти отказывают стране и в том и в другом. Выгоду от этого получают лишь экспортеры, пользуясь заниженным курсом рубля для извлечения сверхприбылей от вывоза дешевых природных ресурсов, а также финансовые системы США и ЕС, почти бесплатно привлекающие российские валютные резервы для кредитования своего дефицита.
Между тем сама российская экономика остается демонетизированной: по отношению объема денежной массы к ВВП Россия отстает от развитых стран в три — пять раз, уступает она по этому показателю и многим постсоциалистическим странам. Прямое следствие демонетизации экономики — хронический кризис денежного обращения, выражающийся в острой нехватке кредитных ресурсов для рефинансирования производственной деятельности, дороговизне кредитов и массовых неплатежах, препятствующих экономическому росту.

Оборона
на голодном пайке

В проекте бюджета РФ на 2006 год на национальную оборону заложено 667,3 млрд руб. Это на четверть больше, чем в нынешнем году, но меньше, чем планировалось изначально. И в любом случае этого недостаточно для нормального военного строительства. Как заявил председатель Комитета Госдумы по обороне генерал-полковник Виктор Заварзин, «сколько денег ни давай, все равно мало».

Экспертов смущает другое. Во-первых, несмотря на увеличение расходов на оборонные нужды, объем закупок вооружения остался на прежнем уровне – он исчисляется десятком-другим единиц боевой техники (причем не всегда новых) и модернизацией уже имеющихся машин в таком же количестве.
Как заметил директор Центра анализа стратегий и технологий (ЦАСТ) Руслан Пухов, «военный бюджет фактически на треть увеличился по сравнению с 1999 годом, а мы по-прежнему находимся в рамках закупки “до десяти самолетов, до десяти вертолетов”, “модернизации 17 самолетов”. Конечно же, промышленность на такие небольшие заказы выжить не может».

Из всех военных расходов в наибольшей степени — в 3,3 раза — вырастут расходы на «мобилизацию и вневойсковую подготовку», то есть на работу военкоматов. В силу сокращения числа призывников это направление становится главным реальным приоритетом военных.

К сожалению, снижаются темпы решения проблемы жилья для военнослужащих. Так, выделенных пока Министерству обороны на эти цели бюджетных средств хватит в следующем году на строительство чуть более 8 тыс. квартир, тогда как еще три года назад ежегодно строилось и приобреталось около 13 тыс. квартир. Между тем Минфин предусмотрел на подобные цели резерв в объеме 7 млрд руб., и, вероятно, эти средства будут адресно направлены на решение данной проблемы.

Расходы на Агропром
сокращаются

Расходы по статье «Сельское хозяйство и рыболовство» предполагается увеличить в номинальном выражении на 4%, что даже с учетом заложенной в бюджет инфляции в 7% означает реальное сокращение на 2,8%.
Однако значительная часть средств на поддержку сельского хозяйства выведена из-под контроля Минсельхоза и передана Минфину и регионам (в рамках системы финансовой поддержки регионов). Аналитики объясняют это проявлением враждебного отношения Минфина к министру сельского хозяйства Алексею Гордееву.

В целом в бюджете 2006 года расходы на сельское хозяйство увеличены на 32% (до 70 млрд руб.) по сравнению с текущим годом. При этом существенно, на 63%, выросли расходы на поддержку сельского хозяйства. Обязательства по финансированию мероприятий в сельском хозяйстве в разделе «Межбюджетные трансферты» оцениваются в объеме 17,8 млрд руб., 8,0 млрд руб. пойдет на пополнение уставного капитала ОАО «Росагролизинг» (по подразделу «Другие вопросы в области национальной экономики»). Пополнение уставного капитала «Росагролизинга» позволит дополнительно закупить и поставить в 2006 году свыше 10 тыс. единиц сельскохозяйственной техники.

Более чем в два раза возрастает субсидирование процентных ставок по кредитам в российских кредитных организациях (13,8 млрд руб.). На 52% увеличиваются компенсации части затрат по страхованию сельскохозяйственных культур. Если в текущем году они составляют 2 млрд руб., то на 2006 год предусмотрено 3 млрд руб.

Но и здесь дела обстоят не так гладко, как хотелось бы. На развитие социальной сферы и инженерной инфраструктуры села из федерального бюджета планируется выделить лишь 12,4 млрд руб. при объективной потребности для восстановления нормального воспроизводства сельского хозяйства в 60 млрд руб. Причем средства в основном направляются на проведение мероприятий, связанных с мелиорацией земель, защитой сельскохозяйственных культур и животных от болезней и вредителей, а также на финансовое обеспечение бюджетных учреждений, предоставляющих услуги в области животноводства, семеноводства и повышения плодородия почв.

Социальные затраты
недостаточны

В федеральном бюджете 2006 года предусматривается увеличение расходов на образование на 26,4% в номинальном выражении. Однако, несмотря на этот шаг, общий объем недофинансирования образования составляет 800 млрд руб., или 20 тыс. руб. на одного учащегося. Рассчитывать, что заложенная сумма покроет спрос населения на образовательные услуги, не приходится. При среднемесячной зарплате в 10 тыс. руб. большинство российских семей не смогут отвлечь на эти цели суммы, составляющие полугодовой доход на человека.

Формально забота Правительства РФ о здравоохранении подкрепляется существенным приростом расходов федерального бюджета по разделу «Здравоохранение и спорт», запланированным в размере 65,7%. Удельный вес этих расходов в ВВП увеличивается с 0,4 до 0,6%. Всего же с учетом расходов на эти цели субъектов Федерации их общая величина составит в будущем году 607 млрд руб., или 2,5% ВВП, тогда как согласно рекомендациям Всемирной организации здравоохранения они должны быть равны 5%. В целом по стране продолжает сокращаться доля расходов на здравоохранение по отношению к валовому внутреннему продукту с 2,9% в 2003 году до 2,8% в 2004-м и 2,5% ВВП в будущем году. Если же исходить из стандартов развитых стран и необходимости сохранения накопленного в отрасли потенциала, то расходы государства на финансирование здравоохранения должны быть увеличены до 8% ВВП.
Глава Минздравсоцразвития РФ Михаил Зурабов неоднократно заявлял, что в проекте федерального бюджета на 2006 год заложены все необходимые средства для повышения заработной платы врачам и медперсоналу первичного звена. На эти цели в будущем году планируется выделить около 12 млрд руб.

По словам Зурабова, всего в России врачей общей практики, участковых врачей — терапевтов и педиатров — насчитывается порядка 56,4 тыс. человек, и они в среднем будут получать больше на 10 тыс. руб. в месяц. У медсестер заработная плата вырастет на 5 тыс. руб. в месяц.

Фельдшеры, относящиеся к категории среднего медперсонала, в речах Президента и министра о прибавке не упоминались. К тому же, если учесть, что, по информации Федеральной службы государственной статистики, в стране трудится 686 тыс. врачей, выходит, что 630 тыс. из них останутся за бортом и прибавки не получат.

Единственная конкретная задача, декларируемая правительством в части борьбы с бедностью, — создать условия для вовлечения бедных трудоспособных граждан в экономическую деятельность — явно недостаточно подкреплена реальными средствами ее решения. Ассигнования на указанные цели в проекте федерального бюджета на 2006 год предусмотрены на уровне 2005 года и составляют 2745,0 млн руб. это около 500 руб. на одного безработного. Для сравнения: ассигнования на содержание президента РФ и его структур увеличиваются в будущем году в 1,4 раза, на фискальные органы — в 1,5 раза.
В своем Бюджетном послании президент поставил задачу добиться опережающего инфляцию роста доходов пенсионеров. Между тем расходы бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии проиндексированы лишь по нижнему уровню запланированной инфляции в 7%, что делает решение этой задачи невозможным.
Очевидной стала тенденция к постоянному увеличению доли трансфертов из федерального бюджета в доходах Пенсионного фонда. Механизмы обязательного пенсионного страхования рушатся, так и не успев сформироваться, и в конечном счете этот процесс может завершиться возвратом к исключительно государственным источникам финансирования системы пенсионного обеспечения. Согласно проекту федерального бюджета на 2006 год доля поступлений федерального бюджета в доходах Пенсионного фонда будет равна почти 55%. Тогда как еще в 2003 году она составляла менее половины.

В трехлетней перспективе расходы федерального бюджета на государственное пенсионное обеспечение (включая покрытие дефицита Пенсионного фонда) вырастут более чем вдвое — с 620 млрд руб. в 2005-м до 1,3 трлн руб. в 2008 году. Таким образом, они составят 26,8% расходов федерального бюджета, то есть пенсионное бремя практически заменит бремя внешнего долга.

Положение регионов
ухудшится

Несмотря на общее улучшение экономического положения страны и весьма существенное смягчение бюджетной политики для федерального бюджета, положение региональных бюджетов в 2006 году будет по-прежнему ухудшаться.
Прогнозируемые доходы региональных бюджетов снизятся с 11,49% ВВП в 2005 году до 10,87% ВВП в 2006 году. Таким образом, прогнозируемый рост расходов федерального бюджета на 0,7% ВВП (с 16,8% ВВП по бюджету-2005 до 17,5% ВВП по бюджету-2006) будет на 88,6% обеспечен за счет сокращения расходов региональных бюджетов, которое составит 0,62% ВВП.

По ряду наиболее важных в социальном плане направлений финансирования регионов и муниципалитетов запланировано уменьшение федеральных расходов даже по сравнению с показателями бюджета 2005 года. Так, субсидии на частичное возмещение расходов на оплату жилья и коммунальных услуг снижены в номинальном выражении на 7% при непогашенной кредиторской задолженности на 1 июля 2005 года в 4 млрд руб.; на возмещение детских пособий проиндексированы лишь на 7% при непогашенной кредиторской задолженности 2 млрд руб.; на социальную поддержку ветеранов и тружеников тыла — на 7% при непогашенной задолженности 15 млрд руб. При таких темпах, например, задолженность перед ветеранами можно будет погасить в лучшем случае через пять лет.

Доля доходов региональных бюджетов в доходах консолидированного бюджета страны снизится в итоге с 39,3% в 2005-м до 34,4% в 2006 году. Соответственно, норма Бюджетного кодекса, по которой доля налоговых доходов региональных бюджетов без учета налогов, связанных с внешнеэкономической деятельностью, не может быть меньше половины соответствующих налоговых доходов консолидированного бюджета, будет по-прежнему игнорироваться.

Между тем, помимо наиболее дорогих видов медицины и высшего образования, расходы по здравоохранению и образованию, а также по ЖКХ полностью ложатся на бюджеты субъектов Российской Федерации. В складывающейся ситуации все большую нагрузку по обеспечению социальной стабильности на местах должен брать на себя федеральный центр. Однако, в следующем году межбюджетные трансферты увеличатся в реальном выражении по сравнению с законодательно утвержденными показателями прошлого года лишь на 1,4%.

Не стоит забывать, что поддержка регионов распределена по пяти различным фондам (Федеральный фонд финансовой поддержки, Федеральный фонд софинансирования социальных расходов, Федеральный фонд регионального развития, Федеральный фонд компенсаций, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов), а также по дотациям регионам на обеспечение сбалансированности, субвенции регионам для дотирования ЗАТО и большому количеству отдельных видов финансовой помощи.

Порядок формирования и расходования средств этих фондов направлений устанавливается правительством для каждого фонда отдельно. При этом кабинет министров ежемесячно отчитывается перед Госдумой и Счетной палатой по использованию средств только части из них. Отчет правительства по всем фондам не предусмотрен проектом бюджета в принципе.

Прозрачности стало меньше

Понять проект бюджета очень трудно даже специалисту, а неспециалисту практически невозможно. Бюджет после изменения бюджетной классификации стал менее прозрачен, потому что ранее целостные позиции теперь разнесены по разным разделам и подразделам. Например, для того чтобы узнать, сколько в целом запланировано средств на здравоохранение, сколько — на образование, нужна специальная аналитическая работа.

Бюджет-2006 наглядно демонстрирует неспособность власти решить задачу экономического прорыва и избавления от сырьевой наркозависимости. Правительство с упорством, достойным лучшего применения, продолжает опираться главным образом на постулаты вульгарного монетаризма, а его бюджетная политика сориентирована на максимально упрощенный вариант рестриктивной монетаристской политики: сокращение спроса, сохранение бюджетного профицита и снижение уровня инфляции. В такой системе координат замедление экономического роста неизбежно.

При постановке во главу угла задачи сокращения государственных расходов и получения профицита федерального бюджета не учитывается, что несопоставимо больший ущерб наносится производству даже в тех отраслях, которые не имеют прямого бюджетного финансирования. От низких пенсий и заработков в бюджетной сфере, снижения масштабов жилищного и дорожного строительства страдают не только конкретные люди, но и экономика страны в целом, поскольку результатом такой политики является сокращение внутреннего платежеспособного спроса.
Правительство всерьез воспринимает высокие цены на нефть как национальную трагедию. И его озабоченность можно понять: у него появились не просто лишние деньги, а огромные незадействованные финансовые ресурсы. Профицит федерального бюджета увеличивается: если в 2005 году он запланирован на уровне 387,8 млрд руб., то в 2006 году может достигать уже 500,3 млрд руб.
Министерство финансов России не дало подробных обоснований по параметрам инфляции в 2006 году и не сделало обобщений и выводов о причинах невыполнения установок по инфляции в предыдущие годы. Напомним, что на протяжении пяти последних лет прогнозы правительства по инфляции и фактические ее уровни никогда не совпадали. Кабинет министров, начиная с 2003 года планирует снижение инфляции примерно на два процентных пункта в год, и этого ни разу не случилось.
Правительственный прогноз уровня инфляции ориентирован только на методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и создания условий для экономического роста (прежде всего повышение конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на производство) не предусматривается.

Также не завершена работа по формированию перечня федеральных целевых программ. В законопроект включено 11 федеральных целевых программ, не утвержденных правительством. Одновременно по 12 программам, чей срок реализации заканчивается в следующем году, не выделено средств, достаточных для их завершения.

К сожалению, пока нельзя сказать, что заметное увеличение государственных затрат на социальные и инвестиционные нужды сопровождается активизацией мер по обеспечению большей эффективности их расходования. Так, по состоянию на 1 августа текущего года остатки на счетах по учету средств федерального бюджета превысили 1,4 трлн руб., в том числе средства Стабфонда составили более 700 млрд руб. Остатки на лицевых счетах бюджетополучателей — более 400 млрд руб., то есть увеличились по сравнению с аналогичным периодом прошлого года в 1,9 раза.
Средства из бюджета нередко выделяются на основе фактически проведенного освоения средств — без учета того, выполняется ли работа в соответствии с техническими заданиями и спецификациями. Неэффективность реализации и неадекватность систем контроля качества наглядно проявляются в задержках завершения проектов и в превышении проектных затрат.

В этих условиях правомерен вопрос о практической ценности принимаемых перспективных решений в трехлетнем бюджете до 2008 года, которая сводится на нет отсутствием механизмов их воплощения в жизнь.

Автор — экономист,
редактор отдела экономики информационного агентства «Росбалт»