Комментарии экспертов


Подготовил Андрей Ядыкин

Планы изменить распределение властных полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов сразу же после их обнародования вызвали широкое обсуждение в среде политаналитиков. По прошествии более двух месяцев количество комментариев существенно снизилось, и редакция журнала «БОСС» решила провести «контрольный замер», попросив авторитетных политологов вернуться еще раз к, казалось бы, забытой теме. Сегодня, для того чтобы подвести предварительный итог летним дискуссиям, мы поставили перед нашими экспертами вопросы, которые в то время привлекали к себе наибольшее внимание.
1. Полагаете ли вы, что предложение Дмитрия Козака вводить внешнее управление в финансово несостоятельных субъектах Российской Федерации нарушает конституционный принцип федерализма?
2. Оцените, пожалуйста, могут ли средства, выделяемые федеральным центром в качестве помощи укрупненным субъектам Федерации, послужить реальным вспомоществованием более ускоренному развитию этих субъектов Федерации?

Сергей МАРКОВ, директор Института политических исследований, председатель Национального гражданского совета по международным делам

1. В любом государстве сочетаются управленческие принципы централизма и регионализма. Существуют они и в федеративном государстве. Естественно, в конкретных федерациях пропорции разнятся, но тем не менее оба принципа присутствуют. В то же время есть динамика — это динамика изменения соотношения выраженности того или иного принципа. Например, в России начала 90-х резко возросло значение принципа регионализма. Процесс шел так, что до катастрофы не хватило практически немного. Потом тенденция стала противоположной: мы наблюдаем усиление роли централизма. Но государство при этом не становится, если можно так выразиться, менее федеративным.

Сейчас процесс изменения соотношения принципов идет в условиях, когда на Кавказе четко заявлен военный вызов государству. И инициатива полпреда в ЮФО была выдвинута именно в качестве ответа этому вызову: там, где губернаторы не справляются с возложенными на них обязанностями, федеральный центр, по сути предложений Козака, сможет исправлять ситуацию мерами, которые он и только он правомочен использовать — на то он и федеральный центр, а Северный Кавказ — территория Российской Федерации. Так что мое мнение заключается в том, что инициатива Дмитрия Козака ни при какой трактовке принцип федерализма под сомнение не ставит.

Уход от конституционных принципов, на мой взгляд, скорее в другом: в отказе от процедур избрания губернаторов населением субъектов Федерации. Все-таки Конституция гласит, что многонациональный народ Российской Федерации является носителем суверенитета и единственным источником власти. А значит, и власти губернаторов, поскольку они олицетворяют собой государственную власть. Пусть и не всю. Вот в этом, мне кажется, содержится отход от конституционных принципов — федерализма и демократизма.

2. Говорить о том, что средства, выделяемые новым субъектам Федерации, могли бы послужить реальным источником более динамичного экономического развития, я бы не стал. Для качественных экономических изменений нужны другие средства, как по объемам, так и по порядку их направления на те или иные проекты, производства, отрасли. Деньги, передаваемые из федерального бюджета, выделяются в качестве разового вливания и на инвестиции, действительно необходимые региональным экономикам, никак не похожи. Повторюсь, средства, идущие в регионы, не послужат источником более ускоренного развития. Они становятся, по сути, премией, которую Кремль платит за то, что те или иные регионы проводят его политику. Регионы ведут себя «хорошо», решают поставленные политические задачи, так почему бы Кремлю не выказать им свое одобрение, поощрить лояльность…

Вместе с тем само по себе укрупнение, на мой взгляд, позитивно для России, но при этом оно сейчас по масштабам своим ничтожно. Причем некоторые планы носят даже, я бы сказал, утопический характер и к реальной жизни имеют минимальное отношение.

Медленное укрупнение регионов высвечивает еще одну традиционную проблему — бюрократизм. Бюрократия курирует реформы и вкладывает негативный заряд в процесс, поскольку чиновничество — это, как обычно, тотальная коррупция и масса проблем. Бюрократия не может обеспечить стратегическое планирование процесса — просто не умеет этого. Она не способна решить проблему колоссальных разрывов уровней развития, которые существуют между регионами, это может сделать только экономика. И она же взиманием так называемой административной ренты глушит все стимулы развития, очаги роста.

Борис МАКАРЕНКО, первый заместитель генерального директора Центра политических технологий

1. В первом вопросе очень много пластов. Во-первых, от федерализма Россия не очень быстро, но все же отходит все дальше и дальше: растет объем средств, распределяемых не через региональные бюджеты, а непосредственно из центра, и губернаторов назначают, причем эта процедура выстроена таким образом, что законодательные собрания регионов фактически не могут отклонить кандидатуры федерального центра. Мы видим, как это работает: региональные элиты вправе выражать недовольство, но все равно кандидатуры губернаторов называет президент. Согласование с региональными элитами носит формальный характер, а законодательные собрания голосуют за президентскую кандидатуру почти что единогласно или близко к тому. Так что, повторюсь, от федерализма мы постепенно отходим все дальше.

Второй пласт — юридический. Я думаю, что Козак и его команда достаточно грамотны, чтобы механизм внешнего управления выстроить так, что букве закона он противоречить не будет. Тем более что внешнее управление как возможный механизм руководства регионом на случай его финансовой несостоятельности в российском законодательстве прописан. Хотя пока он на практике и не применялся, у группы Козака хватит юридических знаний, чтобы разработать конкретный инструментарий реализации своей инициативы.

Третий пласт выражается в том, что хотя Козак и говорит о внешнем управлении абстрактно, применительно к любому субъекту Российской Федерации, но, на мой взгляд, будучи полпредом в Южном федеральном округе, который в значительной мере состоит не из просто дотационных, а сверхдотационных субъектов Федерации с самой архаичной структурой общества и управления, он имеет в виду именно эти субъекты. Козак за последний год, что называется, «нахлебался» отношений с президентами северокавказских этнических республик. И видит, что деньги туда направляются немалые, а система власти и соответственно система распределения средств построены по клановому принципу. И сколько денег ни закачивай, они все равно будут распределяться стоящим у власти кланом или коалицией кланов и пойдут не на решение острейших социальных и экономических проблем, а на обогащение правящего клана. У нас везде власть и деньги сращиваются, но нигде это не проявляется с такой вопиющей остротой, как на Северном Кавказе. Так что, рассуждая не абстрактно, в первую очередь нужно говорить о северокавказских республиках. Козак как ответственный по региону понимает, что закачивать сюда деньги, не имея механизмов контроля за их распределением, — значит усугублять и без того самую острую проблему в России, поскольку регион Северного Кавказа все дальше и дальше отходит от модернизационных процессов, которые худо-бедно в стране разворачиваются.

Сейчас состояние Северного Кавказа таково, что пришло время ставить в повестку дня доктрину неоколониализма. Я не боюсь использовать это слово, поскольку есть ряд территорий, так сильно отставших от основной России и так плохо управляемых, что сегодня нет иного способа, кроме возвращения туда колониальной метрополии. Я имею в виду не формальное возвращение, эти регионы и так входят в состав РФ, и, положим, Карачаево-Черкесия ничем не отличается от Архангельской области или Красноярского края. На самом деле там требуется прямое присутствие метрополии своими войсками, подобно тому как было произведено формирование горных бригад. Нужно вернуться своим администрированием, причем не прямым, а через ключевой механизм, которым, естественно, являются денежные потоки. Но и они должны находиться под контролем.
С формальной же стороны все следует оставить как есть: посты президентов, парламенты этих республик, которые и будут принимать республиканские бюджеты; исполнение же их надо отдать в руки финансовых управляющих, присланных из
Москвы.

2. Пока эти средства, выделяемые регионам в связи с их укрупнением, можно расценивать в качестве некоего отступного. Ведь известно, почему даже самые мелкие регионы, самые несостоятельные настаивают на сохранении своего статуса субъекта Федерации: он подразумевает наличие отдельной строки в бюджете страны. Сейчас эта строка исчезает.

Процесс для центра, безусловно, выгоден: проблемы отсталых территорий будут головной болью не Москвы, а столиц укрупненных краев. Центр готов дать отступное за то, что исчезает такая отдельная строка в бюджете, как, например, Коми-Пермяцкий автономный округ, но при условии, что сумма финансового запроса региона сформулирована в приемлемом для Москвы объеме. Так, проблема слишком больших аппетитов, по крайней мере временно, остановила процесс укрупнения Иркутской области путем объединения с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом.

Правда, во всех подобных случаях есть и своя специфика. Не будем забывать, что «исчезающие» мелкие субъекты Федерации являются этническими административными образованиями, у которых имеются специфические проблемы малочисленного коренного населения. Существует вероятность, что при утрате политической субъектности решение этих проблем окажется под угрозой, поскольку само наличие этнических субъектов Федерации оправдывается только такими вопросами, как развитие языков коренных народностей и национальной литературы, обучение на этих языках детей и молодежи, поддержание традиционных промыслов и традиционных же способов ведения хозяйства. Когда субъекты Федерации, о которых мы говорим, ставят перед центром вопрос о финансовой помощи в случае укрупнения за их счет иных субъектов, они в первую очередь обозначают данные проблемы.

У центра же позиция такая: если финансовый запрос разумен и если будут выстроены стабильные межбюджетные отношения между Москвой и укрупненной территорией, то в регион направляются единоразовые дополнительные средства. Порой весьма крупные, но еще раз скажу, скорее в качестве отступного, нежели долговременной инвестиции.