Понятно, что ничего не понятно


Текст | Екатерина ЖИЛЯКОВА

Уходя на каникулы, Госдума проголосовала за продление переходных положений закона о местном самоуправлении до
1 января 2009 года, то есть на три года. Федеральный центр, очевидно испуганный реакцией общества на монетизацию льгот, на всякий случай решил подуть на воду.

Депутаты ударили по тормозам муниципальной реформы неожиданно для самих себя. На предварительном обсуждении в профильном комитете идею отсрочки приняли в штыки. Бюджетный коллапс — это еще не самая резкая из прозвучавших оценок последствий переноса. Однако в день голосования (как и на обсуждении в комитете) победила политическая целесообразность, за спиной которой отчетливо маячил призрак «оранжевой революции».

Если 131-й закон официально вступит в силу после выборов-2008, никто не сможет обвинить команду Владимира Путина в том, что реформа ухудшила положение на местах. Тем более что в июне возможным преемником в очередной раз называли именно отца муниципальной реформы Дмитрия Козака. Было бы странно, если бы Кремль дал оппозиции шанс повесить на него всех собак.

Самое интересное, что добрая половина ожидаемых провалов могут оказаться фантомами. Не говоря уже о том, что острые подводные камни не новость ни для депутатов, ни для правительства, ни для губернаторов и муниципалов.

Сегодня про реформу понятно одно: ничего не понятно. Центризбирком прислал в Госдуму письмо: что прикажете делать тысячам новых муниципальных образований, где на осень назначены выборы? Депутаты в кулуарах шутят: видимо, теперь в России будет два Бюджетных кодекса: один — для тех, кто успел реализовать переходные положения, другой — для тех, кто будет ждать 2009 года. И в этой шутке — суровая доля правды. Как, на основании чего работать тем регионам, где границы провели, имущество поделили, местных глав выбрали?

На все эти вопросы нет ответов ни у Михаила Гришанкова, от имени которого был внесен законопроект об отсрочке, ни у Комитета Госдумы по вопросам МСУ, ни у правительства, не случайно отказавшегося давать официальное заключение на проект перед его первым чтением. Понятно, что «надо что-то делать». Непонятно, что именно…

С одной стороны, если снять с идеи переноса срока шелуху «проблемы-2008», обнаруживается весомая начинка. Несколько областей просто не смогут зажить по-новому с 1 января 2006 года, как предполагалось до июньского виража. Из обязательных этапов реформы все регионы худо-бедно выполнили первые два: нарезали территорию на муниципальные образования и назначили в них местные выборы. Не всем удалось преодолеть следующие ступени: перераспределить имущество и землю, выстроить сложную систему выравнивания муниципальных бюджетов. Но фокус в том, что на воображаемый Эверест реформы не сумели подняться те, кто, собственно, не очень-то и стремился быть в первых рядах. Например, в том, что имущество и земля не перераспределены, во многом виноват центр, о чем «БОСС» писал в предыдущих номерах: правительство не выпустило подзаконные акты. Однако есть субъекты РФ, которые покорно ждут постановления правительства, а есть их соседи, разграничившие объекты собственности на основании действующего законодательства. И последние оказались правы: проект постановления кабинета министров содержит лишь… отсылку на соответствующую статью 131-го закона. Таких субъектов большинство. Но что делать с отстающими?

Председатель Комитета Госдумы по вопросам МСУ Владимир Мокрый, объясняя, почему комитет поддержал пресловутый законопроект, говорит, что дело не в сроке: «Готовность регионов различна. Это факт. Поэтому мы должны дать субъектам Федерации возможность входить в реформу по мере готовности». Михаил Гришанков считает, что степень готовности должен определять сам субъект Федерации. Проблема в том, что тем самым законодатели как бы дали карт-бланш регионам, и так тормозившим реализацию переходных положений нового закона, и, похоже, не всегда по объективным причинам.

Показательна, например, аргументация Геннадия Гудкова, внесшего в Госдуму отдельный законопроект о переносе срока, который затем был «поглощен» чуть более подробным проектом Михаила Гришанкова. Отстаивая свою позицию на заседании профильного комитета, Геннадий Гудков оперировал исключительно примерами из жизни Московской области. И это не случайно. Подмосковье — один из тех регионов, где не торопятся реализовывать 131-й закон. Однако лишь депутат от КПРФ (и член думского Комитета по вопросам МСУ) Виктор Кузнецов на первом чтении законопроекта решился озвучить причины столь частого упоминания Московской области в связи с идеей переноса: «Вздыбилось подмосковное чиновничество! И вздыбилось лишь потому, что с их помощью идет распродажа земли — по цене до $20 тыс. за сотку — и обезземеливание крестьян. Вот причина мощного давления на депутатов Государственной думы! Ну а изберет крестьянин свою власть — и получит возможность защитить и свою землю, и себя». С «коммунистической» трактовкой согласны и другие депутаты, но только в кулуарах.

Среди прочих проблем авторы неожиданных законопроектов называют нехватку средств и отсутствие квалифицированных кадров, которые нужно набрать в новые органы местного самоуправления. Однако, как замечает экс-замминистра Минфина, а сегодня заместитель председателя бюджетного комитета Госдумы Надежда Максимова, от переноса срока денег в федеральном, а значит в региональном и местных бюджетах отнюдь не прибавится. (К слову, Надежда Максимова принадлежит к числу профессионалов, оппонировавших 131-му закону на стадии его разработки, а сегодня дружно заявляющих, что от переноса срока старые проблемы не исчезнут, зато новые добавятся.)

Что касается кадров, то нужно отметить, что, когда говорится о неготовности территорий, подразумеваются прежде всего те, где приходится создавать новые муниципальные образования. А это, как правило, сельские поселения. Именно за счет последних количество муниципалитетов в стране увеличилось в два раза. Не отвергая серьезность проблемы нехватки кадров в принципе, многие эксперты замечают, что речь все-таки идет не о подготовке докторов экономических наук.
И добавляют: в конечном счете легче научить главу сельсовета распределять средства между уборкой мусора и озеленением, чем принимать пресловутые «два Бюджетных кодекса».

И, кстати, простых граждан в отличие от федеральных политиков предполагаемая сложность работы отнюдь не пугает. Недаром один из результатов муниципальных выборов в Ставропольском крае, год назад начавшем эксперимент по отработке положений 131-го закона, — огромное число жителей, выдвинувших себя в кандидаты в депутаты советов поселенческого уровня.

Лучше других в неожиданной перемене муниципальной участи ориентируется Минфин. Директор Департамента межбюджетных отношений Антон Силуанов говорит, что вся отсрочка сведется к тому, что будет составлен минимум полномочий, обязательных для передачи в сельские муниципальные образования. Это те вопросы местного значения, с которыми справится любой, даже самый неопытный глава муниципалитета. Остальные прописанные в законе поселенческие обязательства временно возьмут на себя «старшие братья» — муниципальные районы, которые существовали и до реформы, а значит, смогут легче адаптироваться к новым принципам. Постепенно, по мере готовности, районы будут «сбрасывать» набирающимся опыта поселениям как полагающиеся им по закону полномочия, так и необходимые для их исполнения деньги. Однако еще пару месяцев назад Минфин не видел ничего страшного в неопытности пока не избранных поселенческих глав и рекомендовал новым муниципалитетам принимать любые, даже недостаточно отработанные, местные бюджеты.

Но если никаких новых проблем не добавилось, то под формулировкой, озвученной недавно вице-премьером Александром Жуковым, но изобретенной в думских дебатах — «мягкое вхождение регионов в реформу», таится иной, совершенно конкретный смысл. Год, два, три назад ни отсутствие средств, ни нехватка кадров разработчиков 131-го закона не пугали. За полтора года, прошедших после его принятия, появились другие, непредвиденные обстоятельства: несколько губернаторов отважились откровенно, хотя и «по-тихому», саботировать реформу, недовольные монетизацией граждане вышли на улицы, а в соседних Украине и Киргизии пресловутая «улица» свергла действующую власть. Похоже, Москва просто не уверена, что эти губернаторы не подведут в «час Ч», а «улица» внемлет жалостливым рассказам о том, что денег в бюджетах всех уровней не хватает по не зависящим от власти причинам. По сравнению с неуправляемой толпой хаос межбюджетных отношений, безусловно, зло куда меньшее.

Однако промедление в случае реформы вполне может оказаться ее смертью. На самом деле у 131-го закона, обязывающего перейти на двухуровневую систему, вводящего жесткий механизм финансового выравнивания, оставившего муниципалитетам не так много собственных доходных источников, слишком много оппонентов. Отложив реформу, центр рискует быть втянутым в новый — трехлетний — виток дискуссии о судьбах местного самоуправления. Никто не может поручиться, что в 2009 году уже в новый парламент не внесут принципиально иной закон о местной власти…